Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms har gjennomført tilsyn med Lyngen kommunes saksbehandling ved utredning og tildeling av avlastning til eldre. Tilsynet er en form for stikkprøve og baseres på gjennomgang av den skriftlige dokumentasjon iet antall saker.

Tilsynet er gjennomført på bakgrunn av skriftlig veiledning fra Statens Helsetilsyn. Dette brevet er tilbakemeldingen fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms til Lyngen kommune. Vi ber også om tilbakemelding fra kommunen om hvordan man skal hindre at tilsvarende feil som vi påpeker, ikke gjentar seg i fremtiden. Dette kommer vi tilbake til mot slutten av brevet.

Fylkesmannen og Helsetilsynets tilsynslag har bestått av rådgiver Eli Åsgård, rådgiver Sølvi Melum og rådgiver Marianne Hovde (revisjonsleder).

Formålet med tilsynet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke at kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har særlig tyngende omsorgsarbeid overfor eldre. Tilsynet har fokusert på saksbehandlingen knyttet til

  • Utredningsplikten
  • Individuell vurdering
  • Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Innhenting av saker

I eget brev ba Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms om at kommunen sendte inn følgende dokumentasjon (sitat):

Type saker:

Saker der kommunen har innvilget, delvis innvilget eller avslått avlastning til eldre etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav b). Vi understreker at vi sikter til alle typer avlastning, selv om vi er oppmerksomme på at avlastning for eldre ofte gis iform av opphold på institusjon.

Saker om tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven, der behov for avlastning har vært blant vurderingstemaene. Saker om tildeling av korttidsplass som utelukkende begrunnes ut fra pasientens behov for tjenester skal ikke sendes inn.

Tidsrom:

Vi ber om alle saker der det er truffet vedtak i perioden 01.04.09-01.04.11.

Hvilke dokumenter:

Vi ber om all dokumentasjon knyttet til de aktuelle vedtak. Det vil si søknad, saksutredning, !PLOS-kartlegging, brev, vedtak, journalnotat mv. Dokumentasjon som bare er registrert på data, må naturligvis skrives ut. Dokumentasjonen skal ikke anonymiseres".

Innsendt dokumentasjon:

Den 3.5.2011 mottok vi dokumentasjon fra Lyngen kommune. Dokumentasjonen inneholder ett vedtak vedrørende korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven. Helsetilsynet i Troms har derfor deltatt i den videre gjennomgang.

Innsendt dokumentasjon er knyttet til 15 tjenestemottakere innen målgruppen.

Veiledere i forhold til saksbehandlingen

Vår gjennomgang tar utgangspunkt i kravene som følger av lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven), lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) og lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Før vi går nærmere inn på de konkrete funn, vil vi nevne følgende veiledere fra tidligere Sosial- og helsedirektoratet:

  • IS-1382: Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen. Lov om sosiale tjenester§ 4-2.
  • IS-1040: Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester

Disse veilederne utdyper en del av de krav og anbefalinger som vi kommer inn på.

Tilsynets tilbakemelding

Vår gjennomgang viser:

  • I all hovedsak mangler en skriftlig utredning av sakene. Kommentar: Kravet til skriftlighet vi/langt på vei kunne ivaretas av mer fyldige fremstillinger i enkeltvedtakenes begrunnelser, også i de sakene der avlastning innvilges. Vi anbefaler kommunen en slik praksis, og er samtidig oppmerksomme på at noen av de innsendte enkeltvedtakene refererer enkelte faktiske forhold. Etter forvaltningsloven er ikke kravet til samtidig skriftlig begrunnelse fullt så strengt når søknader imøtekommes fullt ut. Det må imidlertid følge av prinsipper for god forvaltningsskikk ogforsvarlig saksbehandling at de sentrale ledd av saksutredningen, og opplysninger av betydning for vedtakets innhold, uansett blir nedtegnet skriftlig. Skriftlighetskravet fremkommer for øvrig direkte i forbindelse med muntlige konferanser, jf forvaltningsloven § 11d annet ledd. Indirekte har det også betydning å notere underveis for å kunne ivareta partenes innsynsrett og for å være bedre forberedt dersom parten krever etterfølgende begrunnelse, jf forvaltningsloven § 24. Vi er oppmerksomme på at noe løpende informasjon fremkommer i Profil og uttalelser fra helsetjenesten, men vil altså anbefale at det gis en samlet skriftlig fremstilling i alle enkeltvedtak. Eventuelt kan det også henvises til og vedlegges kopi av tidligere framstillinger, jf forvaltningsloven § 25 andre ledd. Omsorgsyters og den hjelpetrengendes situasjon, herunder deres behov og ønsker, vil også være en del av utredningen. Flere av sakene mangler skriftlige søknader, og enkelte inneholder heller ikke noen skriftlig nedtegnelse av en eventuell muntlig søknad. Det kan på denne bakgrunn ikke utledes med sikkerhet hvem som har søkt, og hva det er søkt om, og da heller ikke om vedtaket er en full innvilgelse eller et delvis avslag. Kravet til begrunnelse slqerpes når søker har klare ønsker om avlastningsform og avlastningstidspunkt som ikke imøtekommes. Slike ønsker har kommunen plikt til å avklare i utredningen av saken, jf forvaltningsloven § 17 og lov om sosiale tjenester § 8-4.
  • I flere av enkeltvedtakene er det ikke spesifisert når avlastningen skal gjennomføres, eller det er angitt at avlastning gis "etter nærmere avtale" el.l. Kommentar: Dersom det er spesielt viktig for dem det gjelder at tjenesten ytes på bestemte tidspunkter, bør dette tas inn i enkeltvedtaket, jf også lov om sosiale tjenester § 4-4. Tidspunkt for avlastning kan være av særlig betydning - for å gi ekstra trygghet til omsorgsyter, for å gjøre det mulig å planlegge ferie mv, jf "Veiledende retningslinjer for individuelle omsorgsplaner" side 9. Ved at tidspunkt presiseres i enkeltvedtaket, vil det også være mulig å påklage denne delen av beslutningen. Fylkesmannen er samtidig oppmerksom på at både omsorgsyter og omsorgsmottaker kan ønske at tidspunktet ikke fastsettes lang tid i forveien, slik at man har større fleksibilitet i forhold til aktuelle behov. Dersom dette er årsaken til at tidspunkt ikke fastsettes i enkeltvedtaket, bør det forklares i vedtaksteksten.
  • Enkeltvedtakene informerer om retten til å se sakens dokumenter, og det er vist til forvaltningsloven §§ 18, 20 og 21. Kommentar: I underretning om enkeltvedtak skal det gis opplysning om retten etter forvaltningsloven § 18, jf § 19 til å se sakens dokumenter, jf forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Bestemmelsene i §§ 20 og 21 omhandler gjennomsyn og utlån av saksdokumenter og klage over avslag på krav om å gjøre seg kjent med et dokument.
  • Det fremgår ikke alltid av enkeltvedtakene at sakens parter er underrettet om vedtaket.
  • Kommentar: I saker som omhandler avlastning, vil det alltid være to parter, dvs. både den som er hjelpetrengende og den som er omsorgsyter. Ifølge forvaltningsloven § 27 første ledd skal det sørges for at partene underrettes om vedtaket. Vi vil anbefale at vedtaket sendes til den av partene som har søkt om avlastning, og at kopi sendes til den andre.
  • Vedtak om korttidsopphold er innvilget med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 2-1, jf. § 1-3, andre ledd nr. 5. Kommentar: Riktig hjemmel for vedtak om korttidsopphold er kommunehelsetjenesteloven § 2-1 første ledd, jf § 1-3 andre ledd nr. 6. Vedtaket må vise til riktig hjemmel, og i utgangspunktet vil det også være nødvendig å gjengi innholdet av reglene, for å sette parten i stand til å forstå vedtaket Jf. fvl. § 25.
  • Tilsynet vil bemerke at det i vedtakene er vist til at hjemmelen for å unnta dokumentene offentlighet er offentlighetsloven § 5a. Vi gjør oppmerksom på at offentlighetsloven er endret slik at hjemmelen nå vil være offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13. Forkortelsen er offl. § 13, jf. fvl. § 13.
  • Tilsynet vil for øvrig bemerke at kommunens skjema "Søknad - registrering av hjelpebehov" ikke inneholder noe eget alternativ for søknad om avlastning utenfor institusjon. Vi har ikke kommentarer til at kommunen tilbyr avlastning på sykehjem, men vi vil gjøre oppmerksom på at regelverket ikke er til hinder for at avlastning også kan gis utenfor institusjon. Vi antar at dette kan være en aktuell problemstilling dersom det søkes avlastning uten at det er ledig plass på sykehjemmene, eller at avlastning utenfor institusjon er et ønske fra søkers side. Søknadsskjemaet bør derfor endres slik at søkerne gis anledning til å krysse av for andre avlastningsformer.
  • Tilsynet vil videre bemerke at for å oppfylle krav om informert samtykke må kommunens søknadsskjema endres under punktet om "Fullmakt". Nå er det lagt opp til at søker ved å skrive under på søknadsskjemaet samtykker i at kommunen kan innhente alle "nødvendige" taushetsbelagte opplysninger, og søker har derfor ikke kontroll på hvilke instanser som omfattes av fullmakten. Dette kan eksempelvis endres ved at kommunens saksbehandlere ber søkere fylle ut fullmaktskjema når slik innhenting av opplysninger fra andre instanser blir aktuelt.
  • Vi vil også bemerke at dersom kommunens saksbehandlere skriver inn opplysninger eller vurderinger på søknadsskjemaene, bør det fremkomme at dette er nedtegnelser i saksbehandlingen, slik at det ikke forveksles med hva som er søkers opplysninger og ønsker.
  • Avslutningsvis vil vi bemerke at henvisningen til sosialtjenesteloven §§ 4-3, jf. 4-2 bokstav b i vedtakene om avlastning inneholder en tegnfeil ved at det henvises til "§4.3", og ikke § 4-3.

Tilbakemelding fra kommunen

Funn fra våre stikkprøvetilsyn skal følges opp av de aktuelle kommunene. Vi viser til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 g).

Bjarkøy kommune bes gjøre rede for hvilke tiltak som iverksettes for å hindre at tilsvarende type feil gjentar seg i fremtiden.

Vi ber om kortfattet tilbakemelding innen 29. august 2011.

Ny lovgivning

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) ble vedtatt 24.06.11, og trer ikraft når Kongen bestemmer. Pr. i dag er dato for dette ikke fastsatt, men når den nye helse- og omsorgstjenesteloven trer i kraft, blir någjeldende sosialtjenestelov og kommunehelsetjenestelov opphevet. Når den nye loven er trådt i kraft, må kommunen sørge for at det i saksbehandlingen henvises til bestemmelser i den nye loven.

Med hilsen

Nils Aadnesen
fung. avdelingsdirektør

Klaus Melf
fung. fylkeslege

 

 

Kopi til:

Statens Helsetilsyn, Postboks 8128 Dep, 0032 Oslo

Lyngen kommune, Kjosveien 12 9060 LYNGSEIDET