Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn ved Barneverntjenesten i Berg, Lenvik og Tranøy 2012

Sammendrag

Fylkesmennene skal i 2012 gjennomføre landsomfattende tilsyn med barneverntjenester i kommunene. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende 2 hovedområder:

• Sikrer kommunen at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov og forskriftskrav?
• Sikrer kommunen at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskriftskrav?

Det ble avdekket 2 avvik ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Lenvik kommune sikrer ikke at det gjennomføres undersøkelser i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift.

Avvik 2:

Lenvik kommune sikrer ikke at det gjennomføres tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn.

Dato: 12.6.2012

Silja Eriksen
revisjonsleder

Sølvi Melum
revisor

 

Eva Angell
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Barneverntjenesten i Berg, Lenvik og Tranøy i perioden 15.3.2012 – 12.6.2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd, jf. § 2-3b andre ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Barneverntjenesten i Berg, Lenvik og Tranøy er et interkommunalt samarbeid innen for barnevernsområdet mellom kommunene Berg, Lenvik og Tranøy. Barneverntjenesten i Lenvik har siden 1.3.2008 vært vertskommune for barneverntjenesten i Berg, og fra 1.3.2010 omfatter vertskommunesamarbeidet også Tranøy.

Tjenesten har en grunnbemanning på 12,2 stillinger for barneverntjenesten, inkludert den stillingen som tjenesten fikk etter tildeling fra Fylkesmannen i 2011 i forbindelse med satsning på kommunalt barnevern. Kommunen vil få tildelt statlige midler til ytterligere en ny stilling med virkning fra 1.2.2012.

Kommunen er organisert etter en to-nivåmodell. Rådmannsnivået har en stab på 3 kommunalsjefer som har ansvar for hver sine virksomheter. Kommunen opererer med 29 ulike virksomheter, hvorav barneverntjenesten er en egen virksomhet med egen virksomhetsleder direkte underlagt rådmannsnivået. Barneverntjenesten er videre organisert i 3 team; melding/undersøkelse, hjelpetiltak og omsorgsteam.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.3.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 8.5.2012.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt ved telematikk den 11.5.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Det landsomfattende tilsynet omfatter kommunale barneverntjenester etter lov om barneverntjenester (heretter barnevernloven).

Tilsynet er avgrenset til følgende to hovedområder:

Hovedområde 1: Gjennomføring av undersøkelser, herunder 3 undertema

1. Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse?
2. Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen?
3. Sikrer kommunen at det foretas en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes?

Hovedområde 2: Evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, herunder 3 undertema

1. Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig evaluering?
2. Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i evalueringsfasen?
3. Sikrer kommunen at det foretas en faglig forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes?

5. Funn

Under område 1 og 2 ble det gitt til sammen 2 avvik.

Avvik 1:

Lenvik kommune sikrer ikke at det gjennomføres undersøkelser i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester §§ 2-1, 4-1, 4-3, 6-3 og 6-4, barnekonvensjonen art. 12, Forvaltningsloven § 17, Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Rutiner/retningslinjer:

• Lenvik kommune har en perm med internkontrollrutiner, men denne er ikke oppdatert og heller ikke i bruk i tjenesten.
• Kommunen har utarbeidet skriftlige rutiner for undersøkelser, men disse var ikke oppdatert og implementert i tjenesten. Kommunen utarbeider ikke planer for undersøkelsene, og det er opp til den enkelte saksbehandler å sørge for fremdriften i sakene. Kommunen har ikke rutiner for at alle saker jevnlig og planmessig blir vurdert i undersøkelsesfasen.
• Det var ikke kjent og klart i tjenesten hvem som er stedfortreder, herunder innehar akuttfullmakten, i barnevernleders fravær.
• Kommunen har ikke kartlagt/vurdert eventuelle kompetansebehov i tjenesten.
• Kommunen har ikke etablert system for melding og håndtering av avvik for undersøkelser.

Fristoversittelser:

• Kommunen avslutter ikke alle undersøkelser innen lovpålagte frister. I Lenvik kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.2011 fremkommer det fristoversittelser i 22 av 58 avsluttede undersøkelsessaker (26,83 %). I Lenvik kommunes kvartalsrapportering til Fylkesmannen 1. kvartal 2012 fremkommer det fristoversittelser i 7 av 37 avsluttede undersøkelsessaker (18, 9 %). Kommunen brukte i mange saker lang tid fra undersøkelsen var besluttet iverksatt til den reelt sett ble iverksatt.

Utredning av saken:

• Kommunen har prosedyrer for innhenting av samtykke til innhenting av informasjon, men ved innhenting av opplysninger fra andre instanser informeres det ikke om opplysningene innhentes med samtykke fra partene eller ved pålegg.
• Kommunen har ikke retningslinjer for hvordan når/på hvilket grunnlag det skal gjennomføres hjemmebesøk. Ved gjennomgang av 12 undersøkelsessaker var det kun foretatt hjemmebesøk i en av sakene. I denne saken var det kun foretatt hjemmebesøk i mors hjem. Fravær av hjemmebesøk ble ikke begrunnet/dokumentert i sakene.

Samtaler med barn:

• Kommunen har ikke retningslinjer for når/på hvilket grunnlag det skal gjennomføres samtaler med barn alene. Kommunen sørger ikke for at alle barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne egne synspunkter, blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår ham eller henne. Ved gjennomgang av 12 saksmapper, var det i 4 saker barn over 7 år. Det var bare snakket med 2 av barna over 7 år. Det var ikke snakket med noen av de 4 barna alene. Det var ikke begrunnet/dokumentert hvorfor det ikke ble gjennomført samtaler/enesamtaler.

Barnevernfaglige vurderinger:

• I 5 av 7 henlagte undersøkelsessaker er det ikke dokumentert at det er foretatt barnevernfaglige vurderinger før det tas beslutning om henleggelse i sakene.

Kommentar:

Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen avdekke om barn lever under forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, og må derfor foreta nødvendige og tilstrekkelige undersøkelser, herunder utrede barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgskompetanse. Ved avslutningen av en undersøkelse skal det foretas endelige vurderinger og beslutninger vedrørende barnets omsorgssituasjon. Da må sakens faktum være klarlagt på en slik måte at det kan avgjøres om saken skal henlegges, det skal iverksettes tiltak eller om begjæring om tiltak skal fremmes for fylkesnemnda. De faglige vurderingene i saken må være tilstrekkelig dokumentert, slik at det er mulig i ettertid å se hva beslutningen er basert på.

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg.

Avvik 2:

Lenvik kommune sikrer ikke at det gjennomføres tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester §§ 2-1, 4-1, 4-5 og 6-3, Barnekonvensjonen art. 12, Forvaltningsloven § 17, Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Rutiner/retningslinjer:

• Kommunen har en perm med internkontrollrutiner, men denne er ikke oppdatert og heller ikke i bruk i tjenesten.
• Kommunen har ikke skriftlige rutiner/retningslinjer om hvor ofte tiltak skal evalueres.
• Kommunen har ikke utarbeidet retningslinjer for hvordan kommunen nøye skal følge med på hvordan det går med barnet og foreldrene. Kommunen har ikke utarbeidet retningslinjer for barns medvirkning i evalueringen, herunder retningslinjer for hvordan, samt når og på hvilket grunnlag det skal gjennomføres enesamtaler med barnet.
• Kommunen har ikke utarbeidet retningslinjer for innhenting av opplysninger, for å sikre tilstrekkelig informasjon om barnets totale omsorgssituasjon og effekten av tiltakene.
• Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik for evalueringer.

Evaluering:

• Alle tiltak evalueres ikke innen egne frister (hvert halvår). Ved gjennomgang av 17 saker, skulle det vært gjennomført evaluering i 15 av sakene siste halvår, men det var i 5 av sakene mer enn et halvt år siden siste evaluering.
• Kommunen har ikke tiltaksplaner for alle barn som mottar hjelpetiltak. Ved gjennomgang av 17 saker manglet det tiltaksplan i 2 av sakene. I Lenvik kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.2011 fremkommer det at det manglet tiltaksplaner i 2 saker.

Samtaler med barn:

• Kommunen gjennomfører ikke rutinemessig samtaler med alle barn som har fylt 7 år i forbindelse med evaluering av hjelpetiltak. Kommunen gjennomfører i liten grad samtaler med barn alene, det er heller ikke dokumentert om dette er vurdert. Ved gjennomgang av 17 saksmapper, var det i 14 saker barn over 7 år. I de 14 sakene var det snakket med 12 av barna. Det var bare snakket med 4 av barna alene. Det var ikke begrunnet/dokumentert hvorfor det ikke ble gjennomført samtaler/enesamtaler. Det fremgikk i liten grad hva det ble snakket med barna om, herunder om de fikk uttale seg om tiltakene og effekten av disse.

Kommentar:

I henhold til barnevernloven § 4-5 skal det utarbeides en tidsavgrenset tiltaksplan når det treffes vedtak om hjelpetiltak. Tiltaksplanen skal være skriftlig, gi en oversikt over de tiltak som er iverksatt, og være det verktøyet som skal sikre planmessig, regelmessig og målrettet oppfølging.

Det er sentralt at de hjelpetiltak som iverksettes skal fungere etter sitt formål; det er derfor presisert at barneverntjenesten skal følge nøye med på og vurdere om hjelpen er tjenlig eller om de er grunnlag for å iverksette andre tiltak eller omsorgsovertakelse. For å kunne følge nøye med på forutsettes det at barnets medvirkning blir ivaretatt også i evalueringsfasen.

Tiltaksplanen skal evalueres jevnlig, fortrinnsvis hvert kvartal, jf. lovens forarbeider. Det forutsettes at barneverntjenesten foretar en konkret vurdering av barnets situasjon på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot situasjonen på vedtakstidspunktet. På bakgrunn av innhentede opplysninger, samt foreldrenes og barnets synspunkter, vurdere om hjelpen er tjenlig eller om det er behov for andre tiltak. Barneverntjenesten må ha rutiner som sikrer at informasjonen blir innhentet, oppsummert, vurdert og konkludert på evalueringstidspunktet. Evalueringen må dokumenteres slik at den er etterprøvbar.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Fylkesmannen fikk i forbindelse med tilsynet fremlagt en internkontrollperm med rutiner som ikke var oppdatert. Rutinehåndboka for melding, undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak var heller ikke implementert i tjenesten. Rutinehåndboken mangler beskrivelse av noen viktige elementer i undersøkelse og evaluering, som for eksempel at barn skal høres, samt om når og på hvilket grunnlag det skal gjennomføres enesamtaler med barn og hjemmebesøk. Det var i stor grad overlatt til saksbehandlernes eget skjønn hvordan rutinene skulle forstås.

Under tilsynet har vi avdekket brudd på lov- og forskriftskrav. Kommunen har opplyst at den har en sårbar situasjon i barneverntjenesten pga. langtidssykemeldinger og høyt arbeidspress, og at det har skjedd overtredelser av barnevernlovgivningen ved at lovpålagte oppgaver ikke er utført. Avvik som fristbrudd og mangler på tiltaksplaner ble overvåket av virksomhetsleder, men kommunen har ikke systemer for avvikshåndtering og avvik har ikke blitt korrigert. Videre var det ikke etablert rutiner for systematisk rapportering oppover til ledelsen i kommunen. Kommunen har en plikt, til å sette inn tiltak for å rette opp brudd på lov og forskrifter. De overnevnte funn viser at kommunens systemer for å forebygge, avdekke og rette opp svikt, ikke har vært gode nok.

Kommunen har over tid hatt fristbrudd og en høy andel av henleggelser av meldinger og undersøkelser. I Lenvik kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.2011 fremkommer det en henleggelsesprosent på 70,73 % av undersøkelsene. Fylkesmannen har stilt spørsmål ved den høye henleggelsesprosenten. Vi anser det som viktig at kommunen gjennomgår sine rutiner for å sikre at det ikke er mangler ved undersøkelsene som fører til henleggelser.

Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barnverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. I dette tilsynet innbærer det at barnverntjenesten må sikre at undersøkelser og evalueringer blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Fylkesmannen forutsetter at tjenesten prioriterer dette arbeidet.

Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak som skal innarbeides i internkontrollen, men kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som ikke er i samsvar med de myndighetskrav som gjelder, og bruke denne erfaringen til å regelmessig gjennomgå og forbedre tjenestene.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter (FNs barnekonvensjon)
• Internkontrollforskriften

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte
• Delegeringsreglement for Lenvik kommune
• Internkontrollperm Lenvik kommune, Barneverntjenesten
• Rutinehåndbok melding/undersøkelser barneverntjenesten
• Økonomirapport 4/2011
• 29 klientmapper (12 undersøkelsessaker og 17 hjelpetiltakssaker)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Oversikt over pågående undersøkelser pr. 8.5.2012
• Dokumentlister til alle innsendte saker
• Intern notat fra barnevernleder til økonomisjef «Regnskap og budsjett januar- mars 2012 (og noen refleksjoner sett i lys av andre kommuner)»
• Mal fra Familia «referat fra evalueringsmøte hjelpetiltak»

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om systemrevisjon 15.3.2012
• Brev fra barneverntjenesten i Berg, Lenvik og Tranøy av 11.4.2012 med oversendelse av dokumentasjon
• Brev fra Fylkesmannen med detaljert plan for tilsynsbesøket

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Revisjonsleder: rådgiver Silja Eriksen

Revisor: fagansvarlig Sølvi Melum og rådgiver Eva Angell

Observatør: seniorrådgiver Janne-Helene A. Ottestad, Statens helsetilsyn