Rapport fra tilsyn med kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved Nordreisa kommune 2013

Fylkesmannen i Troms

Sammendrag

1. Innledning

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

3. Gjennomføring

4. Hva tilsynet omfattet

5. Funn

6. Virksomhetens styringssystemer

7. Regelverk

8. Dokumentunderlag

9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Temaet for tilsynet er tildeling og gjennomføring av KVP. Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammene er forsvarlig.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

• Kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder:
  - om tjenesten er tilgjengelig
  - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  - om tidsfrist for iverksetting overholdes
• Kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder:
  - om kommunen tilbyr tilpasset program
  - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav
  - om kommunen sørger for at krav til programmets varighet blir ivaretatt

Det ble gitt to avvik ved tilsynet:

Avvik 1:

Nordreisa kommune sikrer ikke forsvarlig tilgjengelighet og tildeling av kvalifiseringsprogrammet.

Avvik 2:

Nordreisa kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet.

Dato: 17.1.2014

Marianne Hovde
seniorrådgiver (revisjonsleder)

Renate Kristiansen
fagansvarlig

Marianne Pleym Arctander
rådgiver

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nordreisa kommune i perioden 12.7.2013 – 17.1.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag for Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

NAV Nordreisa har ansvar for kommunens tjenester og oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. samarbeidsavtale mellom Nordreisa kommune og NAV Troms. Vi bemerker at avtalen i forhold til delegasjon av myndighet og spesifikasjon av tjenesteområder inneholder henvisning til gammel sosialtjenestelov, slik at det ikke foreligger en korrekt henvisning til bestemmelsene om kvalifiseringsprogrammet i ny lov.

Nordreisa kommune v/rådmannen avholder ukentlige strategimøter med enhetslederne i kommunen, hvor også NAV-leder deltar. Utover dette er det kontakt mellom kommunen og NAV-leder ved behov.

NAV-kontoret er organisert i to «team», et som jobber med «korttidsoppfølging» og et med «langtidsoppfølging». Alle på «korttidsoppfølgingsteamet» arbeider/skal arbeide med deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Arbeid i mottaket skjer på omgang, og alle ansatte vil dermed kunne måtte informere om kvalifiseringsprogrammet, enten ved selv å veilede brukeren eller ved å vurdere det nødvendig å innkalle en av de som arbeider på korttidsoppfølgingsteamet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.7.2013 . Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 2.12.2013 .

Intervjuer

5 personer ble intervjuet. Grunnet veileder Per Steinar Andreassens fravær ble veileder Anne Mette Nilsen intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt som videokonferanse den 3.12.2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Deltakelse i kvalifiseringsprogrammet er en rettighet dersom vilkårene i lov om sosiale tjenester i NAV (sotjl) § 29 er oppfylt. Formålet med tjenesten er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
• kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes
• kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav

5. Funn

Det ble funnet to avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Nordreisa kommune sikrer ikke forsvarlig tilgjengelighet og tildeling av kvalifiseringsprogrammet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sotjl. §§ 17, 29, 4, 5 og fvl. § 11, samt forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Lovgrunnlaget for kravet om at tjenesten KVP skal være tilgjengelig kan utledes fra flere bestemmelser, blant annet av sotjl. § 29 som gir et rettskrav på tjenesten forutsatt at inngangsvilkårene er oppfylt. I Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) redegjøres det for at kvalifiseringsprogrammet skal være en rettighet og at rettighetsfestingen skal bidra til at ordningen blir tilgjengelig. Også forsvarlighetskravet i sotjl. § 4 og informasjonsplikten som fremgår av sotjl. § 17 og fvl. § 11 underbygger tilgjengelighetskravet, ettersom kommunen for å tilfredsstille disse må sikre at det gis informasjon om tjenesten, og at den er tilgjengelig for alle som har et hjelpebehov

I Rundskriv 35 til sotjl. fremgår det under omtalen av sotjl. § 17 at bestemmelsen hjemler en plikt for kommunen til å gi generell informasjon ut til befolkningen, og til å drive oppsøkende informasjonsvirksomhet til særskilte grupper hvis dette er i tråd med bestemmelsens hensikt. Hovedmålgruppen for kvalifiseringsprogrammet er langtidsmottakere av økonomisk stønad, Disse er kjent for kommunen/NAV-kontoret, og det må forventes at kommunen sørger for å ha en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og en jevnlig evaluering av om tjenestene som ytes mottakerne er hensiktsmessige og tilstrekkelige, herunder om vilkårene for å søke om kvalifiseringsprogram er oppfylt. Denne praksisen må også være ettersporbar.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av gjennomgåtte saksmapper for langtidsmottakere av sosial stønad at KVP kan være et egnet tilbud for flere av disse, men det fremgår ikke av sakene om brukerne er vurdert i forhold til deltagelse i kvalifiseringsprogrammet.
  - I noen saker er KVP kort nevnt som aktuelt for vedkommende, men uten at det fremgår av saken om dette er fulgt opp nærmere.
  - I én saksmappe foreligger det et vedtak fra mars 2013 hvor stønad gis i påvente av vurdering om deltagelse i kvalifiseringsprogrammet. Det samme gjentas i november 2013.
  - I én saksmappe ligger det et vedtak om sosial stønad til langtidsmottaker av økonomisk stønad som også er arbeidssøkende, men uten at det finnes spor av at det er informert om KVP, eller at deltagelse i KVP er blitt vurdert.
  - I én saksmappe fremgikk det av notat på saken at «tiltak» var vurdert som det beste for vedkommende, men uten at det finnes spor av at det er informert om KVP, eller at deltagelse i KVP er blitt vurdert.
• Det finnes en skriftlig rutine for arbeidet med KVP i kontoret, men i praksis er det ulik forståelse av anvendelsen av denne blant de ansatte.
• Det er ulik forståelse av hvem som har vedtaksfullmakt i forhold til å treffe vedtak om deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Det foreligger ikke dokumentasjon på delegasjon av vedtaksmyndighet for kvalifiseringsprogrammet, verken fra kommunal ledelse til NAV-leder eller fra NAV-leder til stedfortredere/veiledere med vedtaksfullmakt.
• Det er ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til tildelingsprosessen når det gjelder kvalifiseringsprogrammet.

Avvik 2:

Nordreisa kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Innholdet og omfanget av kvalifiseringsprogrammene skal være forsvarlig, jf. sotjl. §§ 30, 32, 4, 5 og Forskrift om kvalifiseringsprogram og stønad § 1 og 2.

Krav til innhold i KVP reguleres i sotjl. § 30:

§ 30. Kvalifiseringsprogrammets innhold

Programmet skal inneholde arbeidsrettet tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid.

(…)

Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Programmet skal være helårig og på full tid.

Forskrift om KVP utdyper nærmere hva programmet skal inneholde:

§ 1. Kvalifiseringsprogrammets innhold (…)

Program skal være på full tid. Det innebærer at deltakeren må sette av 37 ½ per uke til programmet. Innenfor denne tidsrammen skal det uformes et individuelt program.

Kvalifiseringsprogrammet innhold skal evalueres i løpet av programperioden. Det skal fremgå av programmet på hvilket tidspunkt det skal foretas evalueringer.

Evalueringene inngår i den kontinuerlige oppfølgingen av deltakeren. Tiltakene i programmet og deltakerens progresjon skal vurderes og ved behov følges opp med endringer i programmets innhold.

Som det her fremgår skal det enkelte programmet ha en tidsramme på 37 ½ time per uke, og innenfor denne tidsrammen skal det utformes et individuelt program. Tidsbruken skal begrunnes og fremgå av saken.

Avviket bygger på følgende:

• Det foreligger ingen felles rutine for utformingen av program
  - tidsbruken for det enkelte program er ikke begrunnet, og fremgår ikke av saken
  - konkrete tidspunkt for evaluering fremgår ikke av program
• Det er ulik praksis blant de ansatte mht. vurderingen av hva/hvilket omfang av oppfølging som anses som forsvarlig oppfølging
  - det fremgår av intervjuer at det ikke avtales faste punkter for evaluering, og at praksis ift. dette også er ulik
• Skriftlig evaluering av program foreligger ikke
• Internkontroll er ikke iverksatt på området:
  - Melding av avvik er ikke et tema i NAV kontoret, og det er ikke etablert en felles forståelse av hva som representerer et avvik på området.
  - Det foretas ikke risikovurderinger mht. om regelverkets krav til tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet tolkes likt, og etterleves.

6. Virksomhetens styringssystemer

I henhold til sotjl.§ 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Kommunen har ikke et avvikssystem for kommunale tjenester i NAV som er kjent for de tilsatte. Melding av avvik er ikke et tema i NAV kontoret, og det er ikke etablert en felles forståelse av hva som er et avvik på området. Eventuelle mangler ved tjenesten etterspørres ikke av leder, og blir ikke systematisk fanget opp. Kommunens øverste ledelse forsikrer seg ikke om at interkontrollen fungerer som forutsatt ved å etterspørre eller gjennomføre gjennomgang av interkontrollen på det reviderte området.

Tilsynsmyndigheten finner derfor at styringstiltakene fremstår som tilfeldige, og at man i for stor grad er avhengig av arbeidet enkeltpersoner utfører.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids – og Velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr. 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2010 nr. 1463: Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids – og Velferdsforvaltningen
• Rundskriv – Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale (NAV Nordreisa) – Nordreisa kommune og NAV Troms
• Oversikt over ansatte ved NAV Nordreisa
• Skjema for delegasjon av anvisningsmyndighet/anvisningsfullmakt
• Kopi av e-post av 29.8.2013, «Arbeidsdelingen ved NAV Nordreisa 290813 og fremover»
• «Rutiner for kvalifiseringsprogrammet», datert 29.8.2013
• «Sjekkliste for deltakere i Kvalifiseringsprogrammet fra et NAV kontor», udatert.
• Skjermutskrift fra Standard for arbeidsrettet brukeroppfølging
• Anonymisert liste over langtidsmottakere av økonomisk stønad de siste 12 mnd.
• Anonymisert liste over vedtak om kvalifiseringsprogram
• To vedtak, anonymiserte, hvor KVP er innvilget
• Ett vedtak, anonymisert, hvor det er vedtatt stans i kvalifiseringsprogram
• Brosjyre, «På vei til jobb – kvalifiseringsprogrammet»

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Revidert «Rutiner for kvalifiseringsprogrammet», datert 21.11.2013
• Kopi av tiltaksplan for deltaker i kvalifiseringsprogram, datert 15.1.2013
• 8 saksmapper - langtidsmottakere av økonomisk stønad. Med langtidsmottakere av sosial stønad menes her mottakere av stønad over en periode utover 6 måneder i løpet av siste året.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 12.7.2013
• Tilsynsdokumentasjon, mottatt 2.9.2013
• Møteplan datert 21.11.2013
• Foreløpig tilsynsrapport datert 16.12.2013
• Merknader til tilsynsrapport datert 20.12.2013

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Marianne Hovde, revisjonsleder
Renate Kristiansen, fagansvarlig
Marianne Pleym Arctander, rådgiver

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet