Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vest-Agder

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens plan for helsemessig og sosial beredskap

Flekkefjord kommune har en plan for kriseledelse og en plan for helsemessig og sosial beredskap. I tillegg finnes Risiko- og sårbarhetsanalyse fra 1998 med tiltakskort og kriseplan for helsetjenesten. Det foreligger også en smittevernplan for kommunen, samt infeksjonskontrollprogram for helseinstitusjon i kommunen.

Plan for helsemessig og sosial beredskap revideres årlig, men de øvrige planene er til dels utdatert, og det er ikke angitt når de skal revideres. Planene er ikke regelmessig behandlet i kommunestyret.

Planen for kriseledelse er oversiktlig og har sterkt fokus på informasjonsstrategi og varslingslister ved beredskap. Varslingslister er klargjørende og oppdateres. Mye er ivaretatt i den helsemessige og sosiale beredskapen, men det er også betydelige mangler i planen.

Det er ingen plan for kompetansesikring/opplæring eller øvelser av viktig personell. Det er lite konkrete angivelser av ressursdisponering, både av personell og utstyr ved en beredskapssituasjon.

Det ble gitt et avvik:

Flekkefjord kommune har ikke en helsemessig og sosial beredskapsplan som ivaretar alle krav til planlegging av at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester tilbys befolkningen i beredskapssituasjon.

Dato: 05.01.2009

Geir Stangeland
revisjonsleder
Eli Gotteberg
revisor

 

 

. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Flekkefjord kommune i perioden 08.09.2008 – 25.11.2008. Revisjonen inngår som del av den planlagte tilsynsvirksomheten Helsetilsynet i Vest-Agder gjennomfører i inneværende år. Revisjonen var del av felles tilsyn sammen med Fylkesmannen i Vest-Agder om generell beredskap i kommunen.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler evt. avvik som er avdekket og merknader som er gitt under revisjonen, og den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Flekkefjord kommune har i underkant av 10000 innbyggere og er en bykommune ved sjøen med vekt på sjøfart, industri og servicenæringer. Sørlandet sykehus HF Flekkefjord ligger midt i byen. Det er store friluftsområder og folketallet på sommeren er høyere p.g.a. turister langs og i skjærgården.

Kommunen ledes av et lederlag med kommunalsjefer rundt rådmannen. Kommunalsjefen for helse og omsorg har blant annet ansvar for helse- og sosialtjenester. Kommuneoverlegen har en faglig, rådgivende rolle overfor kommunalsjefen, herunder også helsemessig og sosial beredskap.

Kommunen har videre en rådgiver med ansvar for beredskap og en rådgiver med ansvar for planer i kommunen. Den faste kriseledelsen i kommunen består av ordfører (leder), rådmann, to av kommunalsjefene (teknisk og helse), informasjonsansvarlig og sekretærleder. Øvrige medlemmer innkalles etter behov, bl.a. kommuneoverlegen. Det foreligger varslingslister med relevante personer.

Planen for helsemessig og sosial beredskap revideres årlig.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 08.09.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 25.11.2008.

Intervjuer ble avholdt 25.11.2008.

7 personer ble intervjuet.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er angitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25.11.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Her beskrives krav som følger av helse- og sosiallovgivningen, og som ved dette tilsynet benyttes som revisjonskriterier; d.v.s. hvilke normer kommunens systematiske tiltak og praksis vurderes opp mot.

Forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk sikrer og forbedrer sine tjenester.

I følge kommunehelsetjenestelovens § 1-5 og sosialtjenestelovens § 3-6 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i

forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det vises også til ”Rettleiar: Kommunal plan for helsemessig og sosial beredskap” utgitt av Helsedirektoratet 2008.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner, og kommunestyret skal i følge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Det stilles altså ikke krav til en egen plan for kommunens helse- og sosialtjenester, men kommunen skal kunne dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. § 3 i forskriften. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartere bør også fremgå av planen.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i Beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8; samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Statens helsetilsyn har beskrevet minimumskrav til innhold i beredskapsplanverket i brev datert 04.02.05. Punktvis presenteres her minimumskrav til rutiner/prosedyrer:

Prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet og ved ekstraordinære belastninger/behov for økt kapasitet. Dette innebærer blant annet at man må ha varslingsplan og oppdatert oversikt over ansatte.

Prosedyrer for interne hendelser som brann eller andre situasjoner, som gjør at man må evakuere brukere fra sykehjem, legevaktslokaler og sosialkontor.

Prosedyrer for eksterne hendelser som med lengre bortfall av strøm, vann, avløp eller IKT.

Prosedyrer for håndtering av eksterne hendelser som krever omstilling for å håndtere et større antall brukere enn ordinært.

Vurderinger av hvordan hjemmeboende personer som er helt avhengig av tjenestene, skal få hjelp i en krise/katastrofesituasjon.

Avhengig av samordningsbehov, lokale forhold og aktualitet: Planer for hvordan kommunen skal håndtere et større antall pasienter fra spesialisthelsetjenesten eller et antall sykehjemspasienter fra nabokommunen.

Vurderinger av hvilke personell og utstyr man kan bidra med for å hjelpe andre.

5. Funn

I dette kapittel beskrives tilsynsmyndighetenes observasjoner (også kalt revisjonsbevis) og de faktiske forhold som er relevante for dette tilsynet.

Virksomheten kan gis avvik eller merknader med utgangspunkt i revisjonskriterier i helse- og sosiallovgivningen, herunder krav i forskrift om internkontroll om hvordan den systematisk styrer sin virksomhet, og om den oppnår de resultater som lovgivningen forutsetter.

Avvik 1

Flekkefjord kommune har ikke en helsemessig og sosial beredskapsplan som ivaretar alle krav til planlegging av at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester tilbys befolkningen i beredskapssituasjon.

Dette er avvik fra Lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. 06. 2000 nr. 56 § 2-2, jf. også § 1-1, jf. Forskrift om krav til helsemessig og sosial beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid av 23. 07. 2001 nr.881.

Observasjoner til avvik 1:

Forskriftens § 2
Det er ikke angitt når planen for helsemessig og sosial beredskap skal politisk behandles og dermed ikke når planverket, inkludert tilgrunnliggende ROS analyser, skal evalueres og oppdateres.

Smittevernplan for Flekkefjord kommune er ikke revidert siden 1997. Denne inneholder opplysninger som bør endres, og den mangler bl.a. en oppdatert pandemiplan og tuberkulose program. Den omtaler ikke om multiresistente mikrober. Det angis ikke når planen skal revideres.

Forskriftens § 3
Planverket innen beredskap er basert på utdaterte ROS analyser og gir dermed ikke et reelt bilde av kommunens behov i nåtiden innenfor den helsemessige og sosiale beredskapen.

Det foreligger nyere ROS -typeanalyser fra årsskiftet 2004 – 2005, men disse er ikke vedtatt eller tatt til følge i planverket

Forskriftens § 4
Det fremkom i intervjuene at ansvarslinjer for helsemessig og sosial beredskap ikke er helt avklaret.

I planverket er det bl.a. uklart hvem som kan treffe beslutning om ressursdisponering av personell og utstyr i en beredskapssituasjon

Det er definert et psykososialt kriseteam i kommunen, men det fremkommer i intervju at det er uklart hvordan og når denne skal kontaktes i krisesituasjon.

Det fremkom under intervju at det var et pårørendesenter. Det er uklart hvem som skal ha ansvar for dette, og videre er det sprikende opplysninger om hvor dette skal etableres.

Forskriftens § 5
Planen nevner informasjonstiltak.

Legevakten er i praksis en viktig aktør ved beredskapssituasjoner, men omtales lite i plan for helsemessig og sosial beredskap eller i kriseplanen, særlig ikke i forhold til den formidlende og koordinerende rolle den kan få, bl.a. for et psykososialt kriseteam.

Det er uklare konsekvensutredninger i planen spes. m.h.p. evakueringssteder og disponering av disse, samt disponering av personell i beredskapssituasjon. Det er videre uklart hva kommunen vil gjøre med utsatte beboere ved strømstans og ekstreme værforhold. Det er uklart hvilket apparat som finnes for å oppspore beboere med behov og sørge for hjelp.

Forskriftens § 6
Det er ikke samordnede planer med spesialisthelsetjenesten, og det er ikke klare sammenhenger mellom kommunens enkelte planer som berører beredskap, for eksempel delplan for kriseplan for helsetjenesten. Videre har planene ikke sammenfallende terminologi.

Forskriftens § 7
Det foregår ikke kompetansebygging innenfor helsemessig og sosial beredskap for nøkkelpersonell, og det foreligger ingen plan i kommunen for dette.

Det er ikke iverksatt tiltak for at nyansatte er kjent med planer for helsemessig og sosial beredskap.

Det har ikke vært øvelser innen helsemessig og sosial beredskap i kommunen, og det foreligger ingen planer for dette.

6. Styringssystem

Det overordnete ansvaret for kommunens beredskapsplan ligger hos rådmannen, mens ordfører leder en kriseledelse. Kommunalsjef for helse og omsorg har ansvaret for den helsemessige og sosiale beredskapen. Nåværende kommunalsjef benytter kommuneoverlegen som rådgiver i helsemessige saker, og helsemessige forhold blir vurdert.

Planene bærer preg av å ikke være godt samkjørte og praktisk anvendbare. Det oppfattes derfor å være svikt i ansvar for og bevissthet rundt helsemessig og sosial beredskap i kommunen. Kommunen har behov for å gå gjennom hele arbeidsprosessen igjen for å opprette aktuelle og forsvarlige planer. Tilsynsteamet oppfatter likevel at det er gode ressurser innen kommunen, men at beredskap generelt må forankres tydelig i kommuneledelsen.

Under intervjuene fremkom at det kommunale kriseteamet hadde vært forsøkt kontaktet ved en alvorlig båtulykke sommeren 2008, men dette lot seg ikke gjøre. I etterkant av hendelsen hadde kommunen behandlet saken, og det ble stilt spørsmål om hvorfor noen i kriseledelsen ikke var blitt informert når hendelsen inntraff. Lege hadde i hovedsak tatt seg av hendelsen. Tilsynsteamet er usikkert på i hvilken grad kommuneledelsen har behandlet hendelsen på en oppklarende måte, slik at hendelsen har ført til kvalitetsforbedring av rutiner ved alvorlige hendelser.

Helsetilsynet i Vest-Agder har også merket seg at flere av observasjonene gitt ved avvik påvist i 2004 ikke er tatt til følge og rettet opp.

7. Regelverk

  • Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30.03.1984
  • Lov om helsemessig og sosial beredskap av 23.06. 2000 nr. 56
  • Forskrift om krav til helsemessig og sosial beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid av 23. 07. 2001 nr.881
  • Lov om vern mot smittsomme sykdommer av 05.08.1994 nr. 55
  • Forskrift om smittevern i helsetjenesten av 17.06.2005 nr. 610.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Plan for kriseledelse Flekkefjord kommune
  • Risiko- og sårbarhetsanalyser Flekkefjord kommune 1998
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap Flekkefjord kommune august 2005 (rev. 20.02.2008)
  • Smittevernplan for Flekkefjord kommune 1997
  • Infeksjonskontrollprogram for kommunale helseinstitusjoner, Flekkefjord
  • Kriseplan for helsetjenesten.

Dokumentasjon som ble lagt frem under revisjonsbesøket:

  • Kommuneplan
  • Kommuneplanleggingsmelding 2008
  • Vedlegg 6 Grunnlag for planen – ROS u.s. 2004

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Vest-Agder:

  • Brev av 08.09.2008 fra Fylkesmannen i Vest-Agder og Helsetilsynet i Vest-Agder.
  • Diverse e-poster og telefoner mellom Fylkesmannen og Elin Smith Sunde

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen som følger er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Terje Aamot

kommunalsjef

x

x

Bernhard Nilsen

Kommunalsjef

x

x

x

Tor Nilsen

Kommuneoverlege

x

x

x

Arne R. Skage

Rådgiver

x

x

x

Nina Nissestad

Rådgiver

x

x

x

Elin Smith Sunde

Rågiver

x

x

Tone Marie Nybø Solheim

Rådmann

x

x

x

Reidar Gausdal

Ordfører

x

x

Petter Rappe

Arealplanlegger

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Yngve Årøy, Fylkesmannen i Vest-Agder
Geir Stangeland, Helsetilsynet i Vest-Agder
Eli Gotteberg, Helsetilsynet i Vest-Agder
Bjørg Karin Tveiten, Fylkesmannen i Vest-Agder
Per Nikolai Jørgensen, Statens helsetilsyn