Rapport fra tilsyn med helsemessig og sosial beredskap i Lindesnes kommune 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avviket som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunens planer for helsemessig og sosial beredskap

Det ble påvist følgende avvik:

Avvik 1

Lindesnes kommunes plan for helsemessig og sosial beredskap ivaretar ikke alle nødvendige krav for å sikre helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen i en beredskapssituasjon.

Dato: 13.05.2010

Geir Stangeland
revisjonsleder

Kristin Hagen Aarsland
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Lindesnes kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap i perioden 12.02.2010 – 13.05.2010. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Helsetilsynet i Vest-Agder og Fylkesmannens tilsyn med sosialtjenesten gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lindesnes kommune er en landskommune med ca. 4700 innbyggere. Kommunen har en betydelig kystlinje med Norges sydligste punkt – Lindesnes – med en relativt krevende skipslei og farvann. Det er videre stor tilstrømming av feriefolk om sommeren, noe som mer enn dobler folketallet i kommunen. Kommunen har likevel også vesentlige karakteristika av en innlandskommune med innslag av landbruksområder i tillegg til noen mindre næringsvirksomheter og større bedrifter som GE Healthcare og kraftproduserende vindmølleparker, alle nær Spangereid.

Ut fra en beredskapsvurdering vil hendelser av mange slag kunne inntreffe i kommunen.

Lindesnes kommune har revidert sine planer innenfor beredskap flere ganger de senere årene.

Til grunn for de helsemessige og sosiale beredskapsplanene ligger noen ROS analyser som er felles med den generelle beredskapsplanleggingen.

Kommunen har nylig revidert smittevernplan og tuberkulosekontrollprogram. Kommunen har infeksjonskontrollprogram i samarbeid med Sørlandet sykehus HF.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.02.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20.04.2010.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 20.04.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Her beskrives krav som følger av helse- og sosiallovgivningen, og som ved dette tilsynet

benyttes som revisjonskriterier; d.v.s. hvilke normer kommunens systematiske tiltak og praksis vurderes opp mot.Forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk sikrer og forbedrer sine tjenester.

I følge kommunehelsetjenestelovens § 1-5 og sosialtjenestelovens § 3-6 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestenei samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt iforskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det vises også til ”Rettleiar: Kommunal plan for helsemessig og sosial beredskap” utgitt av Helsedirektoratet 2008.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner, og kommunestyret skal i følge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering av selve planen og ROS analyser som den bygger på. Det stilles altså ikke krav til en egen plan for kommunens helse- og sosialtjenester, men kommunen skal kunne dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. § 3 i forskriften. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Personell, lokaliteter og materiell inngår i dette.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskapved kriser og katastrofer.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandlemed politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartere bør også fremgå av planen.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i

Beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8; samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9. Dette må nedtegnes skriftlig og gjennomgås årlig.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Statens helsetilsyn har beskrevet minimumskrav til innhold i beredskapsplanverket i brev datert 04.02.05 til Helsetilsynet i fylkene. Punktvis presenteres her minimumskrav til rutiner/prosedyrer:

• En plan for helsemessig og sosial beredskap og dens tilhørende ROS analyser bør minimum vedtas og revideres hvert 4. år. Det er vanlig med revisjoner hvert 1-2 år i de fleste kommuner.
• Prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet og ved ekstraordinære belastninger/behov for økt kapasitet. Dette innebærer blant annet at man må ha varslingsplan og oppdatert oversikt over ansatte. Det må inneholde planer for omlegging av drift ved hendelser som reduserer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester.
• Prosedyrer for interne hendelser som brann eller andre situasjoner, som gjør at man må evakuere brukere fra sykehjem, legevaktslokaler og sosialkontor.
• Prosedyrer for eksterne hendelser som med lengre bortfall av strøm, vann, avløp eller IKT.
• Prosedyrer for håndtering av eksterne hendelser som krever omstilling for å håndtere et større antall brukere enn ordinært.
• Vurderinger av hvordan hjemmeboende personer som er helt avhengig av kommunens helse- og sosialtjenester, skal få hjelp i en krise/katastrofesituasjon.
• Avhengig av samordningsbehov, lokale forhold og aktualitet: Planer for hvordan kommunen skal håndtere et større antall pasienter fra spesialisthelsetjenesten eller et antall sykehjemspasienter fra nabokommunen. Samordning med politi, brannvesen, energiforsyning og andre tjenesters planer.
• Vurderinger av hvilke personell og utstyr man kan bidra med for å hjelpe andre.
• Plan for helsemessig og sosial beredskap skal omfatte informasjonstiltak. De bør si noe om hvem som vil ha behov for informasjon, og hvilken type informasjon som kan behøves i tillegg til hvem som har ansvar for informasjonsgiving.
• Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig. Operativ ledelse krever at kommunens ledelse må varsles og kan tre sammen. Det er krav om at kommunene ved krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen organisering og ressursdisponering, samt kunne samvirke med overordnede ledd, myndigheter og samarbeidspartnere. Slike planer bør fremgå klart i skriftlig form og kunne benyttes av personell i beredskapssituasjon.

5. Funn

Det ble gitt ett avvik under tilsynet:

Avvik 1

Lindesnes kommunes plan for helsemessig og sosial beredskap ivaretar ikke alle nødvendige krav for å sikre helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen i en beredskapssituasjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov av 23.06.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. etter lov om helsemessig og sosial beredskap §§ 3, 4, 5, 6 og 7.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Den helsemessige og sosiale beredskapsplanen er ikke behandlet og vedtatt i kommunestyret i de senere år. Det er heller ikke vedtatt dato for oppdatering av ROS analyser som ligger til grunn for denne planen (§2).
• Planen mangler oppdatert ROS analyser innen H&S beredskap, noe som planen skal bygges på. Det er ikke vedtatt når nye analyser skal foretas. For eksempel finnes ikke ROS analyse av at befolkningen i kommunen nesten dobles i sommertiden eller vurdering av mulige skipsulykker/forlis (§3).
• Det mangler planer for opplæring og kompetanse av viktig personale og øvelser innen beredskap i kommunen (§7)
• Det er uklare planer for ressursdisponering i beredskapssituasjoner (§4).
• Det er uklart hvordan kommunen ivaretar folk som bor alene hjemme og som trenger eller får behov for kommunale helse- og sosialtjenester (§4).
• Det er uklare planer for informasjonstiltak (§5)
• Det er uklare ansvarslinjer for helsemessig og sosial beredskap. Det er videre ikke klare henvisninger eller sammenhenger mellom de ulike delene av kommunens beredskapsplaner (§6)

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

Kommunens planer for smittevern, tuberkulosekontrollprogram, pandemiplan og infeksjonskontrollprogram er oppdaterte.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Helsetilsynets vurdering er at kommunen i større grad bør ha fokus både på den generelle og den helsemessige og sosiale beredskapen i kommunen. Planene bør samordnes og i større grad vise til hvor henvendelser skal rettes, også i tilfeller der kommunene selv ikke mener å kunne ta seg av beredskapssituasjoner.

Ansvarslinjene på alle nivåer bør komme klart frem.

ROS analysene bør gjennomgås og med et særlig øye for hva som er særlige beredskapsområder for kommunen.

Det er opplyst at den store bedriften GE Healthcare har beredskapsplaner som kommunen er en del av. Slike samarbeidsordninger bør fremkomme i det kommunale planverket.

Den politiske ledelsen i kommunen skal være orientert og ha godkjent de helsemessige og sosiale beredskapsplanene.

Den videre vurderingen av helsemessig og sosial beredskap i Lindesnes kommune er at det er lite som fremkommer klart i skriftlig form, men at enkle kommunikasjonslinjer mellom relevante medarbeidere sikrer at vesentlige elementer ivaretas.

Det savnes at ikke kommunen har planer for kompetansevedlikehold og øvelser innen beredskapen.

7. Regelverk

• Lov 2000-06-23-56 om helsemessig og sosial beredskap
• Forskrift 2001-07-23 nr.881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 1994-08-05-55 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 2005-06-17 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 2009 -02-13 nr. 205 om tuberkulosekontroll

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Plan for kriseledelse
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Smittevernplan m/ vedlegg for Lindesnes kommune
• Kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeidet i Lindesnes kommune
• Risiko- og sårbarhetsanalyser Lindesnes kommune 2005, rev 12.02.2010
• Sjekkliste for årlig evaluering av beredskapsforberedelser i kommunen
• Tiltakskort for spesielle hendelser

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journal fra beredskapsøvelse 21.10.2010 i Lindesnes kommune

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Vest-Agder:

• Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen i Vest-Agder og Helsetilsynet i Vest-Agder sendt 12.02.2010
• Mottatt dokumenter fra Lindesnes kommune 19.02.2010, 23.03.2010, 24.03.2010
• Program tilsendt Lindesnes kommune 29.03.2010
• Diverse e-poster mellom Fylkesmannen og kontaktperson i Lindesnes kommune

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Ståle Kongsvik	Rådmann	X	X	X
Endre Bjelland	Teknisk direktør , beredskapskoordinator	X	X	X
Ove Torland	Plan- og miljøsjef	X	X	X
Per Loftesnes	Helse og sosialsjef	X	X	X
Tørres Lohne	Kommuneoverlege		X
Svein Haugen	Avd.leder plan- og byggesak	X	X	X
David Andersen	Kommuneoverlege		X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Geir Stangeland, Helsetilsynet i Vest-Agder , revisjonsleder
Kristin Hagen Aarsland, Helsetilsynet i Vest-Agder , revisor
Yngve Aarøy, Fylkesmannen i Vest-Agder , revisjonsleder Fylkesmannen
Bjørg Karin Tveiten, Fylkesmannen i Vest-Agder , revisor Fylkesmannen