Rapport fra tilsyn med helsemessig og sosial beredskap i Songdalen kommune 2012

Sammendrag

Rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene, som omfattet følgende:

• Kommunens planverk for helsemessig og sosial beredskap, derunder smittevern

Tilsynet ble utført sammen med beredskapsseksjonen i Fylkesmannens samfunnsavdeling, som hadde tilsyn med generell beredskap etter sivilbeskyttelsesloven.

Songdalen kommune har en overordnet beredskapsplan revidert 23.11.12 og en Risiko- og sårbarhetsanalyse fra juni 2007. I disse inngår helsemessig og sosial beredskap. ROS-analysen er under revisjon og forventes ferdigstilt i første halvår av 2013. Kommunen har videre smittevernplan, plan for pandemisk influensa, lokal beredskapsplan for NAV Songdalen, plan for organisering av Psykiatrisk kriseteam og diverse tiltakskort.

Ved tilsynet ble det gjort funn som gav grunnlag for å konstatere 1 avvik. Det ble ikke gitt merknad.

Avvik 1:

Kommunen har ikke en plan for helsemessig og sosial beredskap som ivaretar alle krav for å sikre helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen i en beredskapssituasjon.

Harald Thomassen
revisjonsleder

Kristin Hagen Aarsland
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Songdalen kommune i perioden 31.01.12 – 13.02.2013. Revisjonen inngår som del av den planlagte tilsynsvirksomheten som helse- og omsorgsavdelingen hos Fylkesmannen i Vest-Agder gjennomfører i inneværende år. Tilsynet med helsemessig og sosial beredskap var samordnet med tilsyn etter sivilbeskyttelsesloven med generelt beredskapsarbeid, utført av beredskapsseksjonen i Fylkesmannens samfunnsavdeling.

Fylkesmannen har myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ev. andre undersøkelser.

Denne rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen i Songdalen. Den gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Songdalen er en landkommune vel 6000 innbyggere. Den er en randkommune til Kristiansand og inngår i interkommunalt samarbeid i regionen Knutepunkt Sør. Næringsvirksomhet omfatter jordbruk, industri og servicevirksomhet.

Kommunens øverste administrative ledelse består av rådmann, stabssjef, økonomisjef og tjenestesjef. Tjenestesjefen har overordnet fag- og koordineringsansvar for kommunens tjenesteområder, herunder alle fagområder som omfattes av dette tilsynet.

Helse- og omsorg er inndelt i åtte avdelinger som består av legetjenestene, institusjonstjenestene, hjemmetjenestene, terapitjenestene, bofellesskap/avlastning, aktivitetssenter/bofellesskap, kjøkken og Utviklingssenter for sykehjem og hjemmetjenester. Enheten for Helse og omsorg ledes av helse og omsorgssjefen.

Daglig ansvar for beredskapsarbeid, herunder helsemessig og sosial beredskap, er lagt til helse- og omsorgssjefen.

Den faste kriseledelsen i kommunen består av ordfører, rådmann(leder), ass. rådmann, tjenestesjef, teknisk sjef og helse- og omsorgssjef. Kommuneoverlegen er fast stedfortreder for helse- og omsorgssjefen i kriseledelsen.

Beredskapsplanen inneholder varslingslister med relevante personer.

Beredskapsplanen er sist revidert 23.11.12 og ROS-analysen er fra juni 2007. Ny gjennomgang av ROS-analysen pågår nå, og ny plan forventas forelagt kommunestyret i løpet av første halvår 2013.

Det foreligger en smittevernplan, som sist ble oppdatert 01.02.12. I følge forordet bør informasjonsdokumentene i smittevernplanen gjennomgås og evt. revideres minst en gang pr. år. I juni 2009 ble det utarbeidet en egen plan for håndtering av pandemisk influensa. Det foreligger en lokal beredskapsplan for NAV Songdalen versjon 2.1, sist revidert 13.07.09.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 31.01.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, er gitt i kapitlet om dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 10.12.12.

Intervjuer

Sju personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet om dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 10.12.12.

4. Hva tilsynet omfattet

I det følgende beskrives krav som følger av helse- og sosiallovgivningen, og som ved dette tilsynet er benyttet som revisjonskriterier; d.v.s. hvilke normer kommunens systematiske tiltak og praksis er vurdert opp mot.

Forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

I følge lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 5-2 plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste. Tilsvarende finnes det i lov om sosiale tjenester i NAV § 16 et krav om beredskapsplan for arbeids- og velferdsforvaltningen. Disse planene skal utarbeides i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap.

Nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det vises også til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Planverk for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten. Kommunestyret skal i følge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Revisjon av ros-analyser og planer bør finne sted minst hvert fjerde år, og de bør behandles i kommunestyret like ofte.

Det stilles ikke krav om separat beredskapsplan for kommunens helse- og sosialtjenester, men kommunen skal kunne dokumentere hvordan den har planlagt sin beredskap på disse områdene.

Planene skal utarbeides basert på en risiko- og sårbarhetsanalyse, jf. § 3 i forskriften. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både som kunnskapsgrunnlag for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge forskriftens § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift, som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon, slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne fram.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig å sikre at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6. Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør fremgå av planen.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse. Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9. Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og arbeidet i kommunen.

Helsedirektoratet har i dokumentet «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» kapittel 14 utarbeidet et forslag til mal for plan for helse- og sosialberedskap, som dekker krav i lov og forskrift. Uansett hvordan kommunen organiserer arbeidet med helsemessig og sosial beredskap, forutsettes det at disse momentene ivaretas.

5. Funn

I dette kapittel beskrives tilsynsmyndighetenes observasjoner (kalt revisjonsbevis) og faktiske forhold som er særlig relevante for dette tilsynet.

Virksomheten kan gis avvik eller merknader med utgangspunkt i revisjonskriterier i helse- og sosiallovgivningen, herunder krav i forskrift om internkontroll om hvordan kommunen systematisk styrer sin virksomhet, og om den oppnår de resultater som lovgivningen forutsetter.

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere 1 avvik. Det ble ikke gitt merknad.

• Kommunen har ikke en plan for helsemessig og sosial beredskap som ivaretar alle krav for å sikre helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen i en beredskapssituasjon.

Avviket bygger på følgende:

• Overordnet beredskapsplan er ikke fastsatt/behandlet i kommunestyret (dette er et krav i forskrift om helsemessig og sosial beredskap § 2). Det foreligger en delegasjon fra kommunestyret til rådmannen for beredskapsarbeidet, men det er noe uklart hvorvidt dette omfatter ansvar for å fastsette plan for helsemessig og sosial beredskap. Dette fremgår ikke av planen.
• Det fremgår ikke av beredskapsplanen hvor ofte ROS-analysen skal evalueres og oppdateres.
• ROS-analysen er fra 2007, noe som er for gammelt i forhold til veilederen, som anbefaler revisjon og oppdatering minimum hvert fjerde år.
• Viktige områder på helse- og sosialområdet, f. eks smittevern og tjenester under NAV. er ikke vurdert i forbindelse med ROS-analysene
• Beredskapsplanverket fremstår ikke på alle områder som samordnet. F eks pkt 2.9 om psykososialt kriseteam sml. med dokumentet Organisering av psykiatrisk kriseteam. Sistnevnte dokument har henvisning til plan som ikke finnes (selvmordsplan)
• Plan for NAV- Songdalen er ikke nevnt i den overordnede kriseplanen.
• Kommunen har ikke et system for opplæring som sikrer nødvendig kompetanse verdr. helsemessig og sosial beredskap
• Beredskapsplanen beskriver ikke hvordan man skal sikre forsyning av viktig materiell, utstyr og legemidler i en krisesituasjon; jf. forskrift av 23.7.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. § 8

6. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30.03.1984
• Lov om helsemessig og sosial beredskap av 23.06. 2000 nr. 56
• Forskrift om krav til helsemessig og sosial beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid av 23. 07. 2001 nr.881
• Lov om vern mot smittsomme sykdommer av 05.08.1994 nr. 55
• Forskrift om smittevern i helsetjenesten av 17.06.2005 nr. 610.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Overordnet beredskapsplan for Songdalen kommune pr. 23.11.12
• Risiko- og sårbarhetsanalyser pr. juni 2007
• Smittevernplan pr. 01.02.12
• Plan for håndtering av pandemisk influensa i Songdalen kommune pr. juni 2009
• Lokal beredskapsplan for NAV Songdalen, versjon 2.1 pr. 13.07.09

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Vest-Agder:

• Brev av 31.01.12 fra Fylkesmannen til Songdalen kommune med varsel om beredskapstilsyn og tilsyn med helsemessig og sosial beredskap
• E-post av 06.03.12 fra Fylkesmannen til Songdalen kommune med utsettelse av tilsyn
• E-post av 16.08.12 fra Fylkesmannen til Songdalen kommune med ny dato om tilsynsdato
• E-post av 08.11.12 fra Fylkesmannen til Songdalen kommune med ønske om oversendelse av dokumenter
• Brev av 04.05.12 fra Fylkesmannen til Songdalen kommune med program og administrative bestemmelser for gjennomføring av beredskapstilsyn og tilsyn med helsemessig og sosial beredskap

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Ass.fylkeslege Harald Thomassen, revisjonsleder for tilsyn med helsemessig og sosial beredskap.
Seniorrådgiver Kristin Hagen Aarsland, revisor for tilsyn med helsemessig og sosial beredskap
Rådgiver Anne Berit Lund, observatør.
Fylkesberedskapssjef Yngve Årøy, revisjonsleder for tilsyn etter sivilbeskyttelsesloven
Rådgiver Bjørg Karin Tveiten, revisor for tilsyn etter sivilbeskyttelsesloven.