Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid Flekkefjord kommune 2013

Sammendrag

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsyn etter lov om folkehelsearbeid, jf. § 32 i loven. Statens helsetilsyn har lagt opp til et landsomfattende tilsyn etter lov om folkehelsearbeid i 2014. I den forbindelse ble noen fylker invitert til å gjennomføre pilottilsyn. Fylkesmannen i Vest-Agder er ett av tre fylker som gjennomfører slikt pilottilsyn i 2013. I alt blir det utført tilsyn i tre kommuner i fylket.

Denne rapporten beskriver merknad som ble gitt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen, og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.
• Om det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak
• Om det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeidet med det samlede oversiktsdokumentet, som skal utarbeides hvert fjerde år, og som skal være klart ved oppstart av arbeidet med kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

Flekkefjord kommune har et bevisst forhold til kommunens forpliktelser etter lov om folkehelsearbeid. Kartlegging av helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne er igangsatt.

Kommunen gjør løpende vurderinger og legger opp til at kunnskap fra det løpende oversiktsarbeidet implementeres i kommunens planverk.

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet. Det ble gitt én merknad.

Merknad

• Det er uklarhet innen ulike sektorer om deres ansvar og bidrag for arbeidet med å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen. Dette gjelder for de to andre tjenesteområdene enn Helse og velferd, delvis også internt innen Helse og velferd. Uklarhet er knyttet til:
  - medvirkning ved utarbeiding og oppfølging av folkehelseoversikten
  - koordinering av løpende virksomhet for oppfylling av folkehelseloven, jf. forskriftens § 4
  - implementering av hensynet til folkehelse i løpende planarbeid

Dato: 9.2.2014

Kristian Hagestad
revisjonsleder

Fredrik Dahl
revisor

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift.

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Flekkefjord kommune i perioden 25.06.13 – 09.02.14. Revisjonen inngår som del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2013.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om folkehelsearbeid § 31.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. En revisjon omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ev. andre undersøkelser (verifikasjoner).

Rapporten etter tilsyn omtaler ev. avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Flekkefjord er en bykommune ved kysten vest i Vest-Agder, midt mellom Stavanger og Kristiansand. Sentrale næringer er mekanisk industri, kompetansemiljø innen offshore, service- og primærnæringer.  Folketallet per 01.01.13 var 9060, mot 9003 i 2010. Befolkningen har en høy andel eldre (80 år +) sammenliknet med landsgjennomsnittet. Andelen barn og unge er omtrent på landsnivå, mens gruppen 20-66 år ligger noe lavere.

Flekkefjord er organisert med bl.a. tre tjenesteområder, ledet av hver sin kommunalsjef; Oppvekst og kultur, Helse og velferd og Samfunn og teknikk. Kommunen har folkehelserådgiver i 50 % stilling, organisatorisk plassert i enhet for forebyggende helsetjenester og hjemmebaserte omsorgsoppgaver, som inngår i området Helse og velferd.

Kommunehelseprofilen utarbeidet av Nasjonalt folkehelseinstitutt for 2013 viser bl.a. at Flekkefjord har lavere andel personer i husholdninger med lav inntekt, samt lavere andel barn med enslig forsørger enn landet som helhet. Andelen uføretrygdede under 45 år er høyere enn landsnivået. Det samme gjelder andelen med psykiske symptomer og lidelser, så vel som andelen med plager og sykdommer knyttet til muskel- og skjelettsystemet (vurdert etter data fra fastlege og legevakt). Forekomst av hjerte- og karsykdom (vurdert etter sykehusinnleggelser) ligger også høyere. Andelen tiendeklassinger som trives på skolen er lavere enn landstallet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.06.13.

Dokumenter: Oversikt over dokumenter kommunen har oversendt i forbindelse med tilsynet, og som er gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 19.11.13.

Intervjuer

Seks personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 19.11.13.

4. Hva tilsynet omfattet

I folkehelsemeldingen, Meld. St. 34 (2012-13), uttaler regjeringen i kapittel 7.1.3 at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem. Det går her fram at tilsynet bør innrettes mot kommunens fireårige plansykluser.

Ved beslutningen om tema for pilottilsynene har Statens helsetilsyn lagt vekt på uttalelsen i folkehelsemeldingen om at det ved gjennomføring av tilsynsaktivitet skal tas hensyn til at folkehelsearbeidet skal integreres i kommunens øvrige planarbeid. Av dette følger at det må tas høyde for hvor i planprosessen kommunen befinner seg på tilsynstidspunktet. Ut fra dette har Helsetilsynet besluttet at tilsynet skal omfatte om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) at:

• Den har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det betyr at:
  - den løpende oversikten baseres på kunnskap fra opplysninger som statlige helsemyndigheter (og fylkeskommunen) gjør tilgjengelig, kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som har innvirkning på befolkningens helse, folkehelseutfordringer og tiltak som er identifisert i kommunens planer
  - kunnskapen som følge av den løpende oversikten benyttes som grunnlag for å identifisere folkehelseutfordringer i kommunen, årsaksforhold (hva som påvirker folkehelsen og på hvilken måte) og konsekvenser disse forholdene kan ha for folkehelsen.
• Det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak.
• Det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeid med det samlede oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år og være klart ved oppstart av arbeidet med kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

Ved vurdering av om observasjonene gir grunnlag for konklusjon om avvik eller ikke, har Fylkesmannen ved det aktuelle tilsynet lagt vekt på at det dreier seg om et pilottilsyn, og at både folkehelseloven og forskriften ennå er relativt ny, med ikrafttredelse hhv 01.01. og 01.07.12.

5. Funn

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet. Det ble gitt én merknad.

Merknad 

• Det er uklarhet innen ulike sektorer om deres ansvar og bidrag for arbeidet med å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen. Dette gjelder for de to andre tjenesteområdene enn Helse og velferd, delvis også internt innen Helse og velferd. Uklarhet er knyttet til:
  - medvirkning ved utarbeiding og oppfølging av folkehelseoversikten
  - koordinering av løpende virksomhet for oppfylling av folkehelseloven, jf. forskriftens § 4
  - implementering av hensynet til folkehelse i løpende planarbeid

Følgende observasjoner ligger til grunn for konklusjonen ved tilsynet:

• Det foreligger et dokument «Oversikt folkehelse 2013»
  - Det blir politisk behandlet
  - Innholdet dekker områder nevnt i forskriften
  - Kunnskap er hentet fra statlige, (fylkeskommunale) og kommunale kilder
  - Det er planlagt årlig ajourføring; hovedrevisjon hvert 4. år (hvert valgår)
• Dokumentet «Oversikt folkehelse 2013» vil kunne benyttes i planarbeid; slik som:
  - Kommuneplanens samfunnsdel
  - Plan for friluftsliv, idrett og folkehelse
  - Helse- og omsorgsplan 2020 – Slik gjør vi det!
  - Budsjettplan
• Oppfølging av oversiktsarbeidet er lagt både til kommunalsjef for Helse og velferd, folkehelse-koordinator og folkehelseutvalg (med 12 personer)
• Relevant kompetanse finnes, men samfunnsmedisinsk kompetanse er lite involvert i oversiktsarbeidet; ny kommuneoverlege i 2014 vil starte i utdanningsprogram for samfunnsmedisin
• Det er uklarheter innen tjenesteområdene om de ulike sektorers bidrag og ansvar i oversiktsarbeidet
• Det er uklarhet knyttet til de ulike sektorers ansvar for oppfølging av identifiserte utfordringer med ev. tiltak og oppfølging gjennom planarbeid

6. Regelverk

• Lov om folkehelsearbeid LOV-2011-06-24-29, spesielt
  - § 31 Statlig tilsyn
  - Kap. 2 Kommunens ansvar, derunder § 5 Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen
  - § 27 Samfunnsmedisinsk kompetanse- § 30 Internkontroll
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692, spes. § 4
• Lov om planlegging og byggesaksbehandling LOV- 2008-06-27-71, spesielt § 10-1 Kommunal planstrategi 

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Organisasjonskart Flekkefjord kommune
• Kommunal planstrategi for Flekkefjord kommune 2012 - 2015
• «Oversikt folkehelse 2013», udatert, framlegges for politisk behandling 26.11.13
• Utkast: Helse- og omsorgsplan 2020, udatert, sluttbehandling planlagt 2014
• Folkehelseprogram, vedtatt av bystyret 27.11.08
• Kommuneplan – langsiktige retningslinjer 1999-2011, vedtatt av bystyret 27.01.00
• Saksprotokoll Vest-Agder fylkesting sak 67/11, 25.10.11: Flekkefjord kommune – melding om oppstart av kommuneplanens samfunnsdel med planprogram til høring
• Saksprotokoll Flekkefjord bystyre sak 056/12, 25.10.12: Kommunal planstrategi for Flekkefjord kommune
• Funksjonsbeskrivelse for kommuneoverlege, udatert
• Notat om folkehelsekoordinator-stillingen, udatert
• Rutiner for vedlikehold av oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, udatert
• Navneliste: 17 personer med «sentrale oppgaver knyttet til folkehelsearbeid», udatert
• Folkehelseprofil Flekkefjord 2013, Folkehelseinstituttet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 25.06.13 fra Fylkesmannen i Vest-Agder til Flekkefjord kommune v/rådmann: Varsel om tilsyn med kommunalt folkehelsearbeid
• Brev av 16.10.13 fra Fylkesmannen: Innhenting av forhåndsinformasjon
• E-post av 04.11.13 fra Flekkefjord kommune v/kontaktperson Inger Marethe Egeland: Oversending av forhåndsinformasjon
• Brev av 06.11.13 fra Fylkesmannen til Flekkefjord kommune: Dagsorden m.v. tilsyn 19.11.13

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne fra kommunen på åpnings- og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

Fra embetsledelsen

• Ass. fylkesmann Tom Egerhei, revisor

Fra helse- og omsorgsavdelingen

• Fylkeslege Kristian Hagestad, revisjonsleder
• Seniorrådgiver Fredrik Dahl, revisor

Fra miljøvernavdelingen

• Seniorrådgiver Vibeke Wold Sunde, revisor