Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid Kristiansand kommune 2013

Sammendrag

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsyn etter lov om folkehelsearbeid, jf. § 32 i loven. Statens helsetilsyn har lagt opp til et landsomfattende tilsyn etter lov om folkehelsearbeid i 2014. I den forbindelse ble noen fylker invitert til å gjennomføre pilottilsyn. Fylkesmannen i Vest-Agder er ett av tre fylker som gjennomfører slikt pilottilsyn i 2013. I alt er det utført tilsyn i tre kommuner i fylket.

Denne rapporten beskriver merknad som ble gitt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen, og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.
• Om det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak
• Om det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeidet med det samlede oversiktsdokumentet, som skal utarbeides hvert fjerde år, og som skal være klart ved oppstart av arbeidet med kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen har rutiner for å gjøre løpende vurderinger og rutiner som skal sikre at kunnskap fra det løpende oversiktsarbeidet implementeres i kommunens planverk.

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet. Det ble gitt tre merknader.

Merknader

• Kravet om løpende oversikt gjelder også inntil kommunens statistikk- og analyseportal er fullt utviklet
• Forholdet mellom statistikk- og analyseportalen og det fireårige oversiktsdokumentet må avklares
• Det er potensial for mer aktiv bruk av løpende, tverrfaglige oversiktsdata for identifisering av behov for tiltak eller justering av tiltak

Kristian Hagestad
revisjonsleder

Fredrik Dahl
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kristiansand kommune i perioden 25.06.13 -- 17.03.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2013.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om folkehelsearbeid § 31.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. En revisjon omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ev. andre undersøkelser (verifikasjoner).

Rapporten etter tilsyn omtaler ev. avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kristiansand er Norges femte største bykommune og «fylkeshovedstad» i Vest-Agder. Folketallet per 01.01.13 var 84.476. Kommunen har fødselsoverskudd og netto innvandring. Andelen eldre over 80 år er lavere enn landsgjennomsnittet. Andelen med videregående eller høyere utdanning er høyere enn landsnivået.

Kristiansand er administrativt organisert med seks sektorer, ledet av hver sin direktør; Helse og sosial, Kultur, Oppvekst, Organisasjon, Teknisk og Økonomi. Kommunen har både folkehelserådgiver og folkehelsekoordinator i full stilling i helse- og sosialsektoren. Begge er organisatorisk plassert i enhet for by og samfunn innen teknisk sektor. Kommunen har fra 2001 hatt et folkehelseforum, og fra 2006 et tverrsektorielt arbeidsutvalg (AU) for folkehelse.

Kommunehelseprofilen utarbeidet av Nasjonalt folkehelseinstitutt for 2013 viser bl.a. at andelen personer i husholdninger med lav inntekt er høyere enn i landet som helhet. Det samme gjelder andelen uføretrygdede under 45 år. Andelen med psykiske symptomer og lidelser er høyere enn i landstallet, vurdert etter data fra fastlege og legevakt. Forekomst av hjerte-kar-sykdom, diabetes 2 og plager fra skjelett-muskelsystemet ser ut til å være lavere enn landsnivået. Andelen tiendeklassinger som trives på skolen er høyere enn landstallet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.06.13.

Dokumenter: Oversikt over dokumenter kommunen har oversendt i forbindelse med tilsynet, og som er gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 12.12.13.

Intervjuer

Seks personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 12.12.13.

4. Hva tilsynet omfattet

I folkehelsemeldingen, Meld. St. 34 (2012-13), uttaler regjeringen i kapittel 7.1.3 at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem. Det går her fram at tilsynet bør innrettes mot kommunens fireårige plansykluser.

Ved beslutningen om tema for pilottilsynene har Statens helsetilsyn lagt vekt på uttalelsen i folkehelsemeldingen om at det ved gjennomføring av tilsynsaktivitet skal tas hensyn til at folkehelsearbeidet skal integreres i kommunens øvrige planarbeid. Av dette følger at det må tas høyde for hvor i planprosessen kommunen befinner seg på tilsynstidspunktet. I beslutningen er det også lagt vekt på at både folkehelseloven og forskriften ennå er relativt ny, med ikrafttredelse hhv 01.01. og 01.07.12.

Ut fra dette har Helsetilsynet besluttet at tilsynet skal omfatte om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) at:

• Den har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det betyr at:
  - den løpende oversikten baseres på kunnskap fra opplysninger som statlige helsemyndigheter (og fylkeskommunen) gjør tilgjengelig, kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som har innvirkning på befolkningens helse, folkehelseutfordringer og tiltak som er identifisert i kommunens planer
  - kunnskapen som følge av den løpende oversikten benyttes som grunnlag for å identifisere folkehelseutfordringer i kommunen, årsaksforhold (hva som påvirker folkehelsen og på hvilken måte) og konsekvenser disse forholdene kan ha for folkehelsen.
• Det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak.
• Det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeid med det samlede oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år og være klart ved oppstart av arbeidet med kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

5. Funn

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet. Det ble gitt tre merknader.

Merknader

• Kravet om løpende oversikt gjelder også inntil kommunens statistikk- og analyseportal er fullt utviklet
• Forholdet mellom statistikk- og analyseportalen og det fireårige oversiktsdokumentet må tydeligere avklares
• Det er potensial for mer aktiv bruk av løpende, tverrfaglige oversiktsdata for identifisering av behov for tiltak eller justering av tiltak

Følgende observasjoner ligger til grunn for konklusjonen ved tilsynet:

• Det er høyt ambisjonsnivå for innsamling av data om folkehelse og levekår i ny statistikk- og analyseportal; et prosjektdirektiv beskriver styrings- og ansvarsforhold for portalen.
• Det foreligger milepelsplan for fremdrift av statistikk- og analyseportalen, ambisjonen er at den skal være «på plass» i løpet av 2014, og at den skal gi grunnlag for fireårsdokumentet.
• De seks kategoriene for data om helsetilstand og påvirkningsfaktorer som kommunen legger til grunn for statistikk- og analyseportalen, avviker noe fra kravene i forskriftens § 3.
• Løpende oversikt vedr. folkehelsetilstand og faktorer er per i dag ufullstendig og fragmentert, «Utfordringsbildet 2013» gjelder fram til statistikk- og analyseportalen er operativ og utgjør sammen med data i Kristiansand-statistikken foreløpig hovedelementene i den løpende oversikten.
• Det er uklarheter knyttet til fremskaffing av lokale folkehelsedata fra de ulike kommunale sektorene for bruk i det løpende oversiktsbildet.
• Det er enkelteksempler på at uheldige trender og utviklingstrekk har medført raskt innsatte tiltak, men det foreligger ikke et tverrsektorielt system for løpende bruk av folkehelseoversikt til identifisering av trender som tilsier tiltak.

Fylkesmannen har for øvrig merket seg at det er interesse og bevissthet om folkehelselovens forpliktelser i ulike kommunale sektorer.

6. Regelverk

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV-2011-06-24-29, spesielt
  - § 31 Statlig tilsyn
  - Kap. 2 Kommunens ansvar, derunder § 5 Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen
  - § 27 Samfunnsmedisinsk kompetanse
  - § 30 Internkontroll
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692
• Lov om planlegging og byggesaksbehandling LOV- 2008-06-27-71, spesielt § 10-1 Kommunal planstrategi

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon som er gjennomgått ved tilsynet:

• Organisasjonskart Kristiansand kommune
• Kristiansand kommunes styringssystem eller årshjul
• Gjeldende kommuneplan, samfunnsdel med handlingsdel og arealdel
• Helsefremmingsplanen – Plan for folkehelse, forebygging og rehabilitering, vedtatt av bystyret 10. april 2013
• Bakgrunnsdokument for helsefremmingsplanen, Helse- og sosialdirektøren 14.01.2013
• Kristiansands utfordringsbilde 2013 – Utviklingstrekk, utfordringer og muligheter
• Arena for dialog med innbyggere – Rapport fra ad hoc-utvalg for dialog, oktober 2005
• Notat fra rådmannen 05.04.2013: Retningslinjer for utarbeidelse av kommunens handlingsprogram 2014-2017 – Årsbudsjett 2014
• Kommunal planstrategi 2013-2015
• Vedtak i bystyret 24.10.12, sak 143/12: Forslag til kommunal planstrategi for Kristiansand 2013-2015
• Udatert notat (fra 2012): Vedlegg 2: Kommunens anbefalinger om arbeid med oversikt helsetilstand og påvirkningsfaktorer
• Prosjektdirektiv av 13.11.2012, revidert 10.12.2012: Ny statistikk og analyseportal for Kristiansand
• Udatert notat: Veileder for beskrivelse av helseeffekter – planbeskrivelse Kristiansand kommune
• Udatert notat (fra 2013): Oppdragsbeskrivelse – mandat og sammenstilling av gruppene
• Referat fra møte i rådmannens ledergruppe 21. mars 2013, sak 29/13: Statistikk og analyseportal for KRS – valg av hovedstruktur
• Stillingsbeskrivelse for planfaglig ansvarlig – Grete Olaug Sjøholt, planrådgiver, udatert
• Notat om arbeidsoppgaver og ansvar, John Johansen, folkehelserådgiver; udatert
• Stillingsbeskrivelse for folkehelsekoordinator Stine Busborg Sagen, udatert.
• Annonsetekst: 100 % stilling som kommuneoverlege, 14.11.2006
• Notat: Marit Eik, rådgiver, arealplanlegger; udatert
• Navn på ti ansatte med sentrale oppgaver knyttet til folkehelsearbeid
• Folkehelseprofil Kristiansand 2013, Folkehelseinstituttet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 25.06.13 fra Fylkesmannen i Vest-Agder til Kristiansand kommune v/rådmann: Varsel om tilsyn med kommunalt folkehelsearbeid
• E-post 09.10.13 fra Stine Busborg Sagen, Kristiansand: Informasjon om kontaktperson
• Brev av 16.10.13 fra Fylkesmannen: Innhenting av forhåndsinformasjon
• Brev av 25.11.13 fra Fylkesmannen til Kristiansand kommune: Dagsorden m.v. tilsyn 12.12.13

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere fra kommunen på åpnings- og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

• Fra embetsledelsen
  - Ass. fylkesmann Tom Egerhei, revisor
• Fra helse- og omsorgsavdelingen
  - Fylkeslege Kristian Hagestad, revisjonsleder
  - Seniorrådgiver Fredrik Dahl, revisor
• Fra miljøvernavdelingen
  - Seniorrådgiver Vibeke Wold Sunde, revisor
• Fra Statens helsetilsyn
  - Seniorrådgive Anine Terland, observatør