Rapport fra tilsyn med kommunens tjenestetilbud til rusmiddelavhengige i Lindesnes kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder gjennomførte i perioden 02.07.13 – 02.01.14, systemrevisjonstilsyn med tjenesten til rusmiddelavhengige i Lindesnes kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Identifisering og kartlegging av hjelpebehov
• Vedtak om tjenester/videre henvisning til tverrfaglig spesialisert behandling
• Bruk av private rusinstitusjoner
• Oppfølging før, under og etter institusjonsopphold
• Samhandling med samarbeidspartnere, herunder bruk av individuell plan

Det ble under tilsynet avdekket to avvik:

Avvik 1:

Rusmiddelavhengige i Lindesnes kommune får ikke et koordinert og helhetlig tjenestetilbud. Individuell plan blir med få unntak ikke benyttet, selv om brukerne har krav på det.

Avvik 2:

Lindesnes kommune sikrer ikke at de private rusomsorgsinstitusjonene som benyttes, gir et faglig forsvarlig tilbud.

Eva Dolva
revisjonsleder

Fredrik Dahl
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lindesnes kommune i perioden 02.07.2013 – 02.01.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i foregående år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale helse- og omsorgstjenesten etter helsetilsynsloven § 2, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lindesnes er Norges sørligste kommune på fastlandet med ca. 4.700 innbyggere. Kommunen strekker seg fra tettstedet Vigmostad i nord til Spangereid og Lindesnes fyr i sør. Vigeland - som ligger omtrent midt i kommunen - er kommunesenter med den største konsentrasjonen av handels- og serviceforretninger, samt kommunale og andre offentlige kontorer.

Tjenester til rusmiddelavhengige gis fra helse- og omsorgsetaten, der både NAV (kommunal del), Enhet for fellesressurser v/psykisk helse, hjemmetjenesten og saksbehandlere er organisert. Kontaktperson for rustjenesten er ruskonsulenten i NAV.

Vedtak om tildeling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven saksbehandles av ruskonsulenten, som er ansatt i NAV. Dette gjelder opphold i rusomsorgsinstitusjon, samt henvisning til tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Vedtak om hjemmetjenester saksbehandles av saksbehandlere i enhet for fellestjenester. Oppfølgingen blir gitt av enheten for psykisk helse og hjemmetjenesten. Vedtaksmyndighet er lagt til helse- og omsorgssjefen, administrativ leder av helse- og omsorgsetaten.

Det avholdes faste saksbehandlingsmøter, som inkluderer tjenester til rusmiddelavhengige når dette er nødvendig, hver uke. Tverrfaglige møter avholdes hver annen uke. Her deltar ruskonsulenten, ev. NAV-leder, representant for helsestasjonen, familiekonsulenten, psykisk helsetjeneste, barnevern, oppvekst- og kultur samt helse- og omsorgssjefen. Helse- og omsorgssjefen har dessuten egne møter med enhetslederne hver uke, der også NAV-lederen deltar ved behov.

NAV Lindesnes har ansvaret for tildeling av nødboliger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.07.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Det ble gjennomført et møte med brukerorganisasjonene A-larm og ProLar den 02.07.13 for å innhente mer kunnskap i forkant av tilsynet.

Åpningsmøte ble avholdt 29.10.13.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.1013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var kommunens tjenester til rusavhengige. Tilsynet skulle undersøke om kommunen gjennom sine styringssystemer sikrer at:

• Rusmiddelavhengiges behov for tjenester blir identifisert og tilstrekkelig utredet, herunder om henvendelser blir registrert, og om kartleggingsprosessen dokumenteres
• Rusmiddelavhengige får vedtak om kommunale tjenester de har krav på, og at vedtakene er i tråd med kravene i forvaltningsloven
• Rusmiddelavhengige blir henvist til tverrfaglig spesialisert behandling i de tilfellene hvor det kommunale tilbudet ikke er tilstrekkelig
• De private omsorgsinstitusjoner som ev. benyttes, gir et forsvarlig tjenestetilbud
• Rusmiddelavhengige får oppfølging før, under og etter opphold i privat rusomsorgsinstitusjon eller tverrfaglig spesialisert behandling
• Rusmiddelavhengige får et koordinert tilbud, herunder individuell plan når de har krav på det.

5. Funn

Avvik 1:

Rusmiddelavhengige i Lindesnes kommune får ikke et koordinert og helhetlig tjenestetilbud. Individuell plan blir med få unntak ikke benyttet, selv om brukerne har krav på det.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, § 3-2, § 3-4, § 4-1 og § 7-2. Internkontrollforskriften § 4. Kvalitetsforskriften § 3.

Avviket bygger på følgende:

• Det framsto som uklart hvem som hadde ansvaret for rusfeltet i Lindesnes kommune.
• Tilbudet til rusmiddelavhengige fremsto som fragmentert, oppstykket og lite oversiktlig.
• På kommunens nettsider var rusfeltet ikke omtalt.
• I kommuneplan 2007 – 2018 var omtalen av rusfeltet vanskelig å identifisere.
• Kommunen hadde ikke oversikt over omfanget av rusmiddelavhengige eller hvor mange som hadde vedtak om tjenester. I forkant av tilsynet ble det oppgitt 40 personer som hadde behov for tjenester fra kommunen – under tilsynet ble det oppgitt at tallet var 22.
• Kartleggingssystem ble ikke brukt – ikke i NAV eller i helse- og omsorgstjenesten. Det ble opplyst at IPLOS ble benyttet, men at dette ikke passet til brukergruppen.
• I oversendt dokumentasjon og ved journalgjennomgang for 18 personer, ble det ikke funnet dokumentert kartlegging.
• Det kunne ikke gjenfinnes i brukerjournalen hvilke opplysninger som lå til grunn før det ble fattet vedtak om tjenester.
• Det manglet et system for helhetlig vurdering av brukerens behov. NAV og helse- og omsorgstjenesten var lite kjent med hverandres vedtak.
• Av de journalene som ble gjennomgått, var det kun én som gjaldt bruker med vedtak om praktisk bistand/opplæring.
• Ved gjennomgang av journaler fant man ved tilsynet at kun én av ti LAR-pasienter fikk rehabilitering i tillegg til utdeling av medisiner.
• Av 10 LAR-pasienter var det seks som hadde individuell plan (IP). Det var en IP fra 2013, de andre var flere år gamle og ikke oppdatert.
• Det var uklart hvem som hadde ansvaret for å opprette IP.
• Ved journalgjennomgang og under intervjuene kunne en ikke se at det var rutiner for kartlegging eller oppfølging av rusmiddelavhengige etter løslatelse eller etter utskrivning fra institusjon.
• Av fem søknader om garanti for opphold i rusomsorgsinstitusjon i 2012 og 2013, var det én som fikk innvilget søknaden. To av avslagene inneholdt ikke informasjon om at de kunne ha krav på andre tjenester fra kommunen.

Avvik 2:

Lindesnes kommune sikrer ikke at de private rusomsorgsinstitusjonene som benyttes, gir et faglig forsvarlig tilbud.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, § 3-2, § 3-4 og 4-1. Forvaltningsloven § 17, §§ 24, 25. Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Lindesnes kommune hadde ingen rutiner eller kvalitetskontroll med det faglige innholdet i de rusomsorgsinstitusjonene som benyttes.

6. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helse- og tjenester m.v.
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenesten m.v.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Forvaltningsloven
• Internkontrollforskriften for helse- og omsorgstjenesten
• Kvalitetsforskriften for pleie- og omsorgstjenestene

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning, som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Overordnet organisasjonskart for Lindesnes kommune og Helse- og omsorgsetaten
• Kommuneplan 2007-2018, Den nye veien
• Prosedyre/beskrivelse av tverrfaglige møter i helse- og omsorgsetaten
• Reglement for håndtering av kommunale utleieboliger
• Oversikt over ansatte innen tjenesten til rusmiddelavhengige
• Delegasjonsreglement
• Hvem som henviser til tverrfaglig spesialisert behandling
• Samarbeidsavtale mellom Lindesnes kommune og Sørlandet sykehus HF
• IPLOS skjema til bruk i kartlegging
• Søknadsskjema med egne felt om samtykke
• Antall og oversikt over saker som er påklaget av rusmiddelavhengige i 2011, 2012 og 2013
• Oversikt over rustiltak i Lindesnes kommune
• Strategisk kompetanseplan for Helse- og omsorg 2012 -2016
• Henvisninger av pasienter til tverrfaglig spesialisert rusbehandling fra 01.01.12 og til d.d.
• Navn på brukere som har fått vedtak om som omhandler tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven fra 01.01.12 til d.d.
• Søknader og vedtak om dekning av opphold i rusomsorgsinstitusjoner
• Oversikt over rusmiddelavhengige som har omsorgen for mindreårige barn
• Oversikt over pasienter som får utdelt LAR-medisin i hjemmet
• Alle individuelle planer for personer med rusmiddelavhengighet
• Fylkesmannen har også hentet informasjon fra Lindesnes kommune sine nettsider.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Åtte journaler til rusmiddelavhengige

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn sendt fra Fylkesmannen 02.07.13
• Div. e-postkorrespondanse om ev. å gjennomføre et formøte
• Oversendelse av dokumentasjon fra Lindesnes kommune 15.09.13
• Oversendelse av dokumentasjon fra Lindesnes kommune 28.09.13
• Dagsorden for tilsynet oversendt fra Fylkesmannen 07.10.13

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok

• Eva Dolva, revisjonsleder
• Fredrik Dahl, revisor
• Tove E. Johnsen, revisor