Rapport fra tilsyn med Helsemessig og sosial beredskap i Sirdal kommune 2013

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunens planer for helsemessig og sosial beredskap

Det ble påvist ett avvik:

Sirdal kommune sikrer ikke den helsemessige og sosiale beredskapen for befolkningen i kommunen.

Dato: 11.06.2013

Geir Stangeland
revisjonsleder

Kristin Hagen Aarsland
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Sirdal kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap i perioden 18.03.2013 – 11.06.2013. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Vest-Agder gjennomfører i inneværende år, og er et samarbeid mellom beredskapsavdelingen og helse- og omsorgsavdelingen.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.  

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sirdal kommune er en innlandskommune med ca. 1800 innbyggere. Kommunen har stor vannkraftnæring og jordbruk, noe småindustri, stor turistnæring (særlig i vintersesongen) og helse- og sosialtjenester. Kommunen har jordbruksarealer, men også mye beitemark i fjellene. De viktigste transportformene går langs vei.

Ut fra en beredskapsvurdering vil de fleste mulige hendelser kunne inntreffe. Risiko- og sårbarhetsvurderinger (ROS - Lister) er brukt som basis og denne er noe omarbeidet til bruk i Sirdal. Ut fra denne har man i Beredskapsplan for Sirdal konkludert med at det er størst fare for store hendelser knyttet til bortfall av strøm, brann i rådhus, skoler og institusjoner, radioaktivt nedfall, store trafikkulykker, epidemier, svikt i avløp/forurensing, sterkt snøfall, ekstrem vind og kommunal arealplanlegging og byggesaker.

Sirdal kommune har revidert sin generelle beredskapsplan i løpet av 2012, denne er godkjent i kommunestyret høsten 2012. Det er ikke foretatt revisjon av helsemessig- og sosial beredskapsplan eller smittevernplanen siden 2005. Det foreligger få prosedyrer i form av tiltakskort, handlingsplaner eller lignende.

Det er planlagt revisjon av helsemessig og sosial beredskapsplan med nedtegnet dato 31.07.2013, men dette fremkommer ikke i intervjuer.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.03.2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 15.05.2013.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.05.2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Her beskrives krav som følger av helse- og beredskapslovgivningen, og som ved dette tilsynet benyttes som revisjonskriterier; d.v.s. hvilke normer kommunens systematiske tiltak og praksis vurderes opp mot.

Forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedrer sine tjenester.

I følge helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det vises også til ”Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen»  fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009). 

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal i følge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Det stilles ikke krav til en egen plan for kommunens helse- og sosialtjenester, men kommunen skal kunne dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området,    jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskapved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandlemed politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Helsedirektoratet har i dokumentet Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen kapittel 14 utarbeidet et forslag til mal for plan for helse- og sosialberedskap som dekker kravene i lov eller forskrift. Uansett hvordan kommunen organiserer arbeidet med helsemessig og sosial beredskap må momentene være med.

5. Funn

Det ble påvist ett avvik under tilsynet:

Avvik 1

Sirdal kommune sikrer ikke den helsemessige og sosiale beredskapen for befolkningen i kommunen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om Kommunale helse- og omsorgstjenesten § 2
• Lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 og forskrift om helsemessig og sosial beredskap.
• Lov om vern mot smittsomme sykdommer, jf. forskrift om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• «ROS- Lister» er ikke en fulldekkende analyse for Sirdal kommune og viktige beredskapssituasjoner. Det mangler en oppdatert og godkjent plan for helsemessig og sosial beredskap
• Det mangler en oppdatert og godkjent smittevernplan
• Pandemiplanen må revideres
• Tuberkuloseplanen er ikke datert
•  Videre om observasjoner:
• ROS- Lister som er laget etter et samarbeid mellom de seks kommunene i Lister-regionen, er et godt grunnlagsdokument for de gjeldende kommunene. Den er likevel ikke tilstrekkelig for å dekke alle mulige beredskapssituasjoner som kan oppstå som bl.a. snøskred, flom og tunnelproblemer (brann, eksplosjon etc).
• For Sirdal kommune savnes bl.a. konkrete tiltak ved rasfare, og spesielt snøskredfare, flom etc . Dette er særlig viktig sett i ly av at kommunene har opptil 25 – 30.000 turister i høysesong for vintersport.
• Plan for helsemessig og sosial beredskap fra 2005 er ikke oppdatert m.h.p. tilkallingslister eller rent konkrete og praktiske forhold. Den er derfor heller ikke i samsvar med den generelle beredskapsplanen.
• Dato for oppdatering av helsemessig og sosial beredskapsplan er i kvalitetsdokumentet satt til 31.07.2013, men dette er ikke bekreftet ved intervjuer.
• Smittevernplanen er laget i 2007 og bærer preg av svært samtidige forhold. Den er generelt mangelfull og må oppdateres.
• Man har infeksjonskontrollprogram utarbeidet av Sørlandet sykehus HF og som anvendes etter avtale med Sørlandet sykehus HF på sykehjemmet. Denne var revidert mars 2013.
• Tuberkulosekontrollprogrammet er i intervju opplyst å være revidert i 2011. Innholdet her synes adekvat og innholdet i samsvar med forskriften av 2009. Den må imidlertid dateres.
• Pandemiplanen ble fremlagt på tilsynet. Denne synes lite kjent. Denne må revideres da den er fra 2009.
• Siden planene ikke er operative, finnes heller ikke mange tiltakskort eller handlingsplaner i en krisesituasjon. Det er ikke klare planer for evakueringssteder og hvordan og hvem som skal disponere disse. Sykehjemmet skal benytte kulturhuset, hoteller er tiltenkt en rolle, men det finnes ikke noe skriftlig som angir dette og om hvilke behov det måtte være for ressurser/utstyr/ legemidler. I intervjuene fremkommer det heller ikke klare planer for dette.
• Ingen kan angi noe om pårørende senter.
• Det finnes ikke informasjon om hvordan kommunen vil sørge for sosiale tjenester i en krise, jf. samarbeid med NAV sine tjenester.
• Det har i flere år vært et psykiatrisk kriseteam som har hatt faste medlemmer og som har vært anvendt 2-3- ganger i året. Dette synes å ha en fast funksjon, men noe på sidelinjen av evt. beredskapslinjer og kriseledelse.
• Kommunelege er ikke med som fast medlem i kriseledelsen, noe som ikke er et krav, men som anbefales.
• Det er ikke nedtegnet når de forskjellige planene skal revideres og hvem som har ansvar for planene er uklart.
• Frivillige organisasjoner er tenkt brukt i beredskapssituasjoner, men det er ikke skriftlig nedfelt på hvilken måte dette vil la seg gjøre. I en kommune som Sirdal antas det at slike organisasjoner må ha en stor plass særlig i vintersesongen.
• Man har ikke system for opplæring eller øving i beredskapsspørsmål i kommunen.  

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved oversendelse av dokumentene ser vi at ROS Lister og Beredskapsplan for Sirdal kommune er relativt nye og oppdaterte dokumenter. Ved gjennomgang av de øvrige dokumentene, gis det raskt inntrykk av at dette er dokumenter som ikke har vært brukt og ikke er revidert. Dette innebærer at helsemessig og sosial beredskapsplan faktisk er ubrukelig i f.h.t. den nye beredskapsplanen.

Den tilsendte plan for helsemessig og sosial beredskap og smittevernplanen er ikke operative verktøy i kommunen. Vi har derfor vurdert at dette mangler i kommunen.

Tilsynet gir klart inntrykk av at det i beredskapsspørsmål ikke er tatt inn i ledelsesaspektet i kommunen, og det mangler system for kvalitetssikring og internkontroll i kommunens beredskapssystem.

Når ledelsen i kommunen i intervju uttaler seg om beredskapsforholdene, synes det som dette ansvaret er svært perifert i planverk og daglig kommunalt arbeid. Kommunen har ansatt en beredskapskoordinator som er i gang med arbeidet og synes bevisst på svakhetene. Det er likevel viktig at beredskapen i kommunen må forankres på en mye sterkere måte i ledelsen. 

7. Regelverk

• Lov av 24.06.2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap
• Forskrift av 23.7.2001  nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov av 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift av 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift av 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• ROS Lister – Risiko- og sårbarhetsanalyse for kommunene i Listerregionen 2012
• Sirdal kommune. Beredskapsplan  13.12.2012
• Sirdal kommune. Kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeidet.  Plan for helsemessig og sosial beredskap for Sirdal kommune av 15.12.2005
• Smittevernplan for Sirdal kommune av 14.03.2007
• Tuberkulosekontrollprogram. Helsenettverk Lister. Intensjonsavtale – interkommunal samhandling innen helsemessig- og sosial beredskap.
• 8 tiltakskort for ulike beredskapssituasjoner
• Risiko- og sårbarhetsanalyser 2007. februar 2007
• Sirdal kommunes samfunnsdel 2006 – 2018- 15.06.06
• Plan for handtering ved plutselege dødsfall – Sinnes skule. 21.05.2009

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Pandemisk influensa 18.08.2009

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Vest-Agder:

• Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen i Vest-Agder og Helsetilsynet i Vest-Agder sendt 18.03.2013
• Mottatt dokumenter fra Sirdal kommune april.2013
• Program tilsendt Sirdal kommune 26.04.2013

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
ZGeir Stangeland, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleder
Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor
Yngve Aarøy, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleder
Bjørg Karin Tveiten, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor