Helsetilsynet

Sammendrag

På oppdrag fra Statens helsetilsyn gjennomførte Fylkesmannen i Vestfold tilsyn med Andebu kommune i perioden 07.02.07 – 30.07.07 . Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Område 1: Forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
  • Område 2: Forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester
  • Område 3: Sikring av at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

Avlastning skal gjøre det mulig å opprettholde gode familierelasjoner og hindre utmatting hos omsorgsgiveren. Hensikten er å gi omsorgsgiveren regelmessig ferie og fritid og mulighet for å ta del i vanlige samfunnsaktiviteter. Avlastning kan organiseres på ulike måter, for eksempel som et individuelt tilbud i privat hjem, et tilbud sammen med andre eller avlastning i bolig eller institusjon. Støttekontakt er en tjeneste for å gi personer som trenger det en meningsfull fritid, og kan innebære følge til ulike fritidsaktiviteter, sosialt samvær m.v. Både avlastnings- og støttekontakttjenestene kan gis til mennesker med ulike hjelpebehov og diagnoser, for eksempel til mennesker med ulike funksjonsnedsettelser, psykisk utviklingshemmede, eldre og mennesker med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer.

Erfaringer, blant annet gjennom Fylkesmannens/helsetilsynets tidligere tilsyn, klagesaksbehandling og kontakt med brukerorganisasjoner og fagmiljøer, har vist at det i forhold til disse tjenestene er spesielle områder som er ekstra sårbare og hvor det foreligger fare for svikt. Dette gjelder særlig i forhold til kommunenes plikt til å gi relevant informasjon om tjenestene, at tjenestene er tilgjengelige uavhengig av diagnose og alder og at det foretas en individuell og relevant utredning. Videre er det en utfordring for mange kommuner å rekruttere og beholde både private avlastere og støttekontakter, slik at tjenestene kan iverksettes i samsvar med vedtaket. Kommunene må også sikre at avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring, slik at de har den nødvendige kompetanse til å kunne utføre sitt arbeid.

Tilsynet avdekket to avvik og en merknad:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av avlastningstjenester til eldre

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester til personer med psykiske lidelser

Merknad 1:

Det er i liten grad dokumentert hva slags behov for opplæring/veiledning som foreligger hos private avlastere og støttekontakter, og på hva opplæringen faktisk har bestått i

Dato: 30.07.07

Lisbeth Øverjordet
revisjonsleder
Lise Jebsen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Andebu kommune v/Rådmannen i perioden 07.02.07 – 30.07.07. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6 og kommuneloven § 60b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Andebu kommune har ca. 5 140 innbyggere. Kommunen har en noe yngre befolkning enn Vestfold kommunene for øvrig. Det er en høyere andel som er under 20 år, og en lavere andel i pensjonistalder.

Kommunen er administrativt organisert med rådmann og stab, samt tre etater (teknisk, oppvekst og kultur, helse- og sosial) som ledes av etatsjefer. Kommunen har felles sentralbord, postmottak, arkivtjeneste og informasjonstjeneste. Hver av etatene er delt opp i virksomheter som ledes av virksomhetsledere. Alle virksomhetene i helse- og sosialetaten (familie og sosial, hjemmetjenester og tiltak for funksjonshemmede og sykehjem) har ansvar for å tildele avlastnings- og støttekontakttjenester.

Kommunen har ingen kommunal avlastningsbolig, men benytter i hovedsak private avlastere. Det kjøpes også avlastningsplass i et privat tiltak og det kan gis avlastning i Andebu sykehjem. Pr. 01.02.07 hadde 14 personer innvilget og iverksatt avlastning. 28 personer hadde på samme tidspunkt innvilget og iverksatt støttekontaktordning.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.02.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 26.03.07.

Åpningsmøte ble avholdt 02.05.07.

Intervjuer

13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 03.05.07.

4. Hva tilsynet omfattet

Gjennom tilsynet ble det undersøkt om de utvalgte virksomhetene som arbeider med avlastnings- og støttekontakttjenester, gjennom systematiske tiltak sikrer at aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med gjeldende regelverk.

For å undersøke dette nærmere ble tilsynsområdene delt i tre:

Område 1 og 2: Forsvarlig tildeling av avlastningstjenester

Forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Herunder er det en rekke aktiviteter som må gjennomføres, og som bidrar til å vurdere om tildelingen av tjenesten er forsvarlig. Det ble undersøkt om:

  • alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
  • tildeling skjer uavhengig av diagnose og alder
  • det foretas en relevant utredning av alle søkere
  • det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
  • det ikke kreves vederlag for avlastning
  • tjenestene iverksettes og utføres i samsvar med vedtaket
  • alternative tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles
  • alternative tiltak iverksettes ved akutte behov

Område 3: Sikring av at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

For å kunne utføre/gjennomføre arbeidsoppgavene må tjenesteyterne ha tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Det ble derfor undersøkt om:

  • avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring, spesielt om brukerens særskilte behov, før de settes inn i arbeidet
  • det skjer en jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert
  • det skjer en jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget
  • det settes inn opplæring/veiledning der det framkommer behov for det

5. Funn

Område 1: Forsvarlig tildeling av avlastningstjenester

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av avlastningstjenester til eldre

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 4-1, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, sosialtjenesteloven § 4-4, § 4-3 og § 4-2 bokstav b, sosialtjenesteloven § 11-2 annet ledd, jf. forskrift til lov om sosiale tjenester § 8-2 første ledd nr.3, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 bokstav a, c og g

Avviket bygger på følgende:

a) I kommunens søknadsskjema hvor det listes opp hvilke tjenester det kan søkes om, er alternativet avlastning begrenset til å gjelde ” avlastning – barn”

b) Kommunen informerer aktuelle søkere om at det er mulig å søke om opphold på sykehjemmet, uten at det opplyses særskilt om at oppholdet kan begrunnes i omsorgsyters situasjon

Kommentar: Manglende kunnskap om de ulike tjenestene anses å være en av flere årsaker til at mange som har behov for tjenester ikke tar kontakt med hjelpeapparatet. Det følger av sosialtjenesteloven § 4-1 at kommunen har plikt til å informere om sine tjenester, formålet med disse, hvordan tjenesten er organisert, hvilken instans som har ansvar og hvor en kan henvende seg, jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav a. Videre har kommunen en opplysnings- og veiledningsplikt når det tas kontakt med kommunen. Bestemmelsen skal bidra til at aktuelle søkere får orientering om sine rettigheter. Gjennom den informasjonen som Andebu kommune gir, både muntlig og skriftlig, sikres det ikke at tjenesten er tilgjengelig uavhengig av alder og diagnose. Etter at kommunen har undersøkt inntil to år tilbake i tid, så foreligger det ikke vedtak om avlastning gitt til eldre i sykehjem og kun ett vedtak om innvilget privat avlastning til eldre. Det foreligger ikke mer enn to søknader om avlastning i denne perioden.

c) Omsorgsyter blir ikke vurdert som selvstendig søker. Verken i saksutredningen eller i vedtak om tjenesten framkommer det at omsorgsyters behov for tjenester er vurdert eller at tiltak er iverksatt for å lette omsorgsbyrden

Kommentar: Omsorgsyteren kan alltid selv kreve at det fattes vedtak om hvorvidt sosialtjenesten vil sette i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden, og i tilfelle hva tiltakene skal bestå i. I saker som gjelder opphold på sykehjem framkommer det at kommunen vurderer den omsorgtrengendes situasjon, men ikke at kommunen også har foretatt en vurdering av omsorgsyters situasjon, herunder om omsorgsyter er å betraktet som selvstendig søker slik det er anledning til, jf. sosialtjenesteloven § 4-4, jf. § 4-3.

d) Det foreligger ikke rutiner som sikrer hva/hvilke områder som skal utredes, og hva som er nødvendige opplysninger i saken før vedtak kan fattes. Det framkommer verken i vedtak eller andre saksdokumenter at kommunen har utredet omfanget av omsorgsarbeidet, arten/belastningen av omsorgsarbeidet, når omsorgsyter trenger fri, andre familiemedlemmers situasjon, omsorgsgivers og den omsorgstrengendes situasjon og ønsker, at tilbudet er planlagt og gjennomført i samarbeid med tjenestemottakerne

Kommentar: I forbindelse med saksutredningen har kommunen en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. I en individuell og relevant utredning av saken må kommunen kartlegge og beskrive både den omsorgstrengendes og omsorgsyter situasjon. Dette er nødvendig for å sikre at det gis tjenester i den form, innhold og omfang som er nødvendig. Dette må framkomme skriftlig i begrunnelsen i vedtaket. Herunder må det bl.a. framkomme hvorfor tjenestemottaker oppfyller vilkårene for tjenester, og hvorfor kommunen mener at de tjenestene som tilbys vil dekke hjelpebehovet på en forsvarlig måte, m.v., jf forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25 jf. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 8-4. Verken kommunens vedtak eller i andre saksdokumenter framkommer det at det er foretatt en utredning av omsorgsyters situasjon som omfatter overnevnte forhold. Kommunen må derfor ta stilling til hvilke virkemidler den vil benytte for at kravene til at alle relevante momenter i forhold til omsorgsyters situasjon blir kartlagt og vurdert, og at dette framkommer gjennom relevante saksdokumenter i tråd med gjeldende regler, jf internkontrollforskriften § 4 bokstav c og g.

e) Det foreligger ikke rutiner som sikrer at tjenesten er vederlagsfri når den kun har som formål å avlaste omsorgsyteren ved opphold på sykehjem

Kommentar: Avlastningstjenesten er vederlagsfri. Det vil si at verken omsorgsgiver eller den omsorgstrengende skal betale for avlastningstiltak som er tildelt for å avlaste omsorgsyter. Tjenesten omfatter også ledsager, transport, mat og lignende, jf Rundskriv I-1/94 pkt 4.2.2.b, jf sosialtjenesteloven § 11-2 og forskriften § 8-2. Det foreligger ingen vedtak om avlastning i sykehjem. I vedtak om opphold i sykehjem begrunnes behovet for tjenesten kun med den omsorgstrengendes behov. Det kan bety at kommunen har innvilget korttidsopphold i tilfeller der det skulle ha vært innvilget avlastning. Dette får konsekvenser for om det skal kreves vederlag eller ei.

Område 2: Forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester til personer med psykiske lidelser

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 4-1, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd og internkontrollforskriften § 4 bokstav a

Avviket bygger på følgende:

a) Tjenestebeskrivelsen for psykisk helsetjeneste redegjør ikke for muligheten til å søke om støttekontakt

b) Det sørges ikke for at alle aktuelle søkere får informasjon om tjenesten, når tjenesteutøverne er i kontakt med disse brukerne

Kommentar: Kommunen har utarbeidet en tjenestebeskrivelse for den psykiske helsetjenesten. I tjenestebeskrivelsen redegjøres det for formålet med tjenesten, målgruppen, samt aktuelt lovgrunnlag, herunder kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Det vises til tilgjengelige tjenester i henhold til aktuelt lovverk, uten at det er nevnt at støttekontakt er en tjeneste kommunen kan gi, og som enkeltpersoner kan ha nytte av. Dersom kommunen ønsker å ha tjenestebeskrivelser bør disse gi en så nøyaktig beskrivelse av hvordan ansvar, tjenester/oppgaver og myndighet er fordelt i kommunen, jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav a. Det sikres heller ikke at informasjon om tjenesten gis i direkte kontakt med aktuelle søkere, for eksempel i samtaler eller ved hjemmebesøk.

Område 3: Sikring av at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å kunne utføre oppgavene i forbindelse med gjennomføringen av tjenestene

Merknad 1:

Det er i liten grad dokumentert hva slags behov for opplæring/veiledning som foreligger hos private avlastere og støttekontakter, og på hva opplæringen faktisk har bestått i

Merknaden bygger på følgende: Sosialtjenesteloven § 2-3 andre ledd beskriver kommunens ansvar for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell, jf.internkontrollforskriften § 4 bokstav c. I kommunen blir behovet for opplæring og veiledning for å sikre tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter hos avlastere og støttekontakter, vurdert individuelt i den enkelte sak. Saksbehandler kjenner alle tjenestemottakerne godt, og deltar på nesten alle ansvarsgrupper m.v. Behovet for opplæring og veiledning blir derfor lett fanget opp. Det er imidlertid ikke alltid dokumentert hva som er gjort i den enkelte sak, og det gjør det sårbart for eksempel ved saksbehandlers fravær. Kommunen bør derfor på en bedre måte dokumentere at behovet for slik opplæring/veiledning er kartlagt, hva som er det faktiske behovet og hva som eventuelt er igangsatt av tiltak

6. Regelverk

  • Lov av 13.desember 1991 nr.81 om sosiale tjenester m.v.
  • Lov av 10.februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Forskrift av 4.desember 1992 nr 915 om sosiale tjenester
  • Forskrift av 20.desember 2002 nr.1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Oversikt over ansatte som jobber med tildeling, iverksetting, rekruttering og oppfølging av avlastnings- og støttekontakttjenester
  • Delegasjonsreglement
  • Stillingsbeskrivelser
  • Årsmelding 2006 for Andebu kommune
  • Virksomhetsplaner 2007 for hjemmetjenesten/tiltak for funksjonshemmede, familie og sosial og sykehjemmet
  • Vedtaksmaler
  • Søknadsskjema
  • Kartleggingsskjemaer og rutiner for saksbehandling
  • Forslag til tjenestebeskrivelser for avlastning og støttekontakttjenester
  • Retningslinjer for korttidsopphold i sykehjem
  • Opplæringsplan for helse og sosialetaten 2007
  • Avviksskjema (generelt)
  • Tilgjengelig informasjon om kommunen på www.andebu.kommune.no
  • Oversikt over hvilke tjenestemottakere som hadde innvilget og iverksatt avlastning pr.01.02.07
  • Oversikt over hvilke tjenestemottakere som hadde innvilget og iverksatt støttekontakt pr.01.02.07
  • Liste over hvilke tjenestemottakere som har innvilget avlastning pr.01.02.07, men hvor vedtaket ikke var iverksatt
  • Liste over hvilke tjenestemottakere som har innvilget støttekontakt pr.01.02.07, men hvor vedtaket ikke var iverksatt
  • Liste over hvilke personer som hadde søkt om avlastning, men der vedtak ikke var fattet pr.01.02.07
  • Liste over hvilke personer som hadde søkt om støttekontakt, men der vedtak ikke var fattet pr.01.02.07
  • Liste over støttekontakter og private avlastere kommunen benyttet
  • Liste over avlastningsboliger som kommunen benyttet
  • Liste over andre institusjoner/virksomheter som ble benyttet til avlastning
  • Oversikt over antall personer som hadde innvilget avlastning i 2006
  • Oversikt over antall personer som hadde innvilget støttekontakt i 2006
  • De ti siste vedtakene med tilhørende søknad, på innvilget avlastning (privat), og de ti siste avslagene, fordelt på personer under 18 år, mellom 18 og 60 år og over 60 år
  • De ti siste vedtakene med tilhørende søknad, på innvilget avlastning i avlastningsbolig, og de ti siste avslagene, fordelt på personer under 18 år, mellom 18 og 60 år og over 60 år
  • De ti siste vedtakene med tilhørende søknad, om innvilget støttekontakt, og de ti siste avslagene, fordelt på personer under 18 år, mellom 18 og 60 år og over 60 år
  • De fem siste vedtakene med tilhørende søknad, om innvilgelse av korttidsopphold i sykehjem (der vedkommende bor hjemme i husholdning med andre, for eksempel ektefelle eller andre pårørende, og de fem siste avslagene

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 19 saksmapper
  • 3 oppdragsavtaler - avlastning
  • 5 oppdragsavtaler - støttekontakter

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn og innhenting av dokumentasjon datert 07.02.07
  • Brev med oversendelse av dokumentasjon fra kommunen datert 12.03.07
  • Diverse korrespondanse pr. e- post datert 16. og 19.03.07, 12.,18.,19., 23 og 24.04.07
  • Oversendelse av program for tilsynet datert 12.04.07

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Margit N. Landfald

Helse- og sosialsjef

x

x

x

Torild Hansen

Virksomhetsleder hjemmetjenester og tiltak funksjonshemmede

x

x

x

Thor Henry Thorød

Virksomhetsleder sykehjem

x

x

x

Fred Tore Henriksen

Faggruppeleder psykisk helsetjeneste

x

x

x

Bente Charlotte Løvvald

Psykisk helsearbeider

x

x

x

Mai Grete Haraldsen

Fagkonsulent

x

x

x

Ragne Haaland

Faggruppeleder sykehjemmet

x

x

x

Susann Fevang

Støttekontakt

 

x

 

Frode Fadum Holm

Støttekontakt

 

x

 

Marianne Knutsen

Støttekontakt

 

x

 

Anne K. Brynjulfsen

Avlaster

 

x

 

Berit Rise

Avlaster

 

x

 

Anne Grethe Bøe

Avlaster

 

x

 

Intervjuene med støttekontakter og avlastere ble foretatt pr. telefon.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Anne Mette Aralt
Rådgiver Lise Jebsen
Rådgiver Lisbeth Øverjordet (revisjonsleder)