Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vestfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av kommunens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vestfold gjennomførte i perioden 10. januar 2008- 30. april 2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Tjøme kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillings- departementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet avdekket tre avvik:

  1. Kommunen sikrer ikke at bestemmelsene om taushetsplikt blir overholdt i forhold til utveksling av informasjon mellom tjenesteområdene
  2. Kommunen sikrer ikke at tjenestene samarbeider når det er behov for det
  3. Kommunen sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner

Dato 30. april 2008

Lisbeth Øverjordet
revisjonsleder

Ruth-Anne Rojahn
revisor

Lillian Hamarsnes
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 10. januar 2008 – 30. april 2008 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vestfold. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tjøme kommune iverksatte ny administrativ organisasjonsmodell 3. oktober 2005 og styres etter en tonivåmodell med sentralledelse (rådmann, kommunalsjef og stab) og 14 virksomheter, hvorav tre ble omfattet av dette tilsynet: Virksomhet forebygging barn og unge, virksomhet hjemmetjenester og Virksomhet sosial/Nav Tjøme. Innenfor disse virksomhetene har følgende tjenester vært omfattet: barneverntjenesten, skolehelsetjenesten, psykisk helsetjeneste, sosialtjenesten.

Sentralledelsen har det overordnede administrative ansvaret, herunder koordinering og sikring av helhetlig drift. Virksomhetene ledes av en virksomhetsleder som har fullt faglig, økonomisk og personellmessig ansvar innenfor det ansvarsområde de er tillagt å utføre.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10. januar 2008.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 13. februar 2008.

Program for tilsynet ble sendt 20. februar 2008.

Åpningsmøte ble avholdt 5. mars 2008.

Intervjuer ble gjennomført 5. og 6. mars 2008.

12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 6. mars 2008.

Foreløpig rapport ble sendt 11. april 2008.

Tilbakemelding/kommentarer fra kommunen ble mottatt 22. april 2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere tre avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at bestemmelsene om taushetsplikt blir overholdt i forhold til utveksling av informasjon mellom tjenesteområdene.

Dette er avvik fra bl.a. følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven §§ 8-4 og 8-8, barnevernloven §§ 6-4 og 6-7, helsepersonelloven §§ 21 flg., pasientrettighetsloven §§ 4-3 og 4-4 og forvaltningsloven § 13 b

Kommentar:
For å ivareta tjenestens oppgaver vil det ved behov være nødvendig å innhente og motta opplysninger, samt samarbeide med andre tjenester. Opplysningene vil som oftest være av personlig og sensitiv karakter, og de vil være taushetsbelagte. Tjenestene og personellet må arbeide innenfor rammen av taushetspliktsbestemmelsene, og det er særlig unntakene, som f. eks opplysningsplikt og samtykke som er viktig å beherske.

Dersom saken ikke er anonymisert, eller det ikke foreligger samtykke, må det i hver enkelt sak vurderes konkret hvilke opplysninger som kan gis ut til hvem og på grunnlag av hvilken hjemmel.

Samtykke fra den som har krav på taushet skal være informert, og samtykket opphever taushetsplikten så langt det rekker. For formidling av taushetsbelagte opplysninger som gjelder flere personer kreves samtykke fra hver enkelt. I forhold til barn er den medisinske myndighetsalder som hovedregel 16 år slik at etter fylte 16 år kreves bare samtykke fra barnet, jf. hlspl. § 22 og pasrl. §§ 4-3 og 4-4.

Avviket er basert på følgende observasjoner i virksomhet barn og unge og i virksomhet hjemmetjenester:

  • Det foreligger ikke skriftlige rutiner eller felles praksis om anvendelsen av taushetspliktsbestemmelsene, herunder muligheter og begrensninger i forhold til utveksling av informasjon ved tverrfaglig samarbeid
  • Alle er ikke kjent med når det skal innhentes samtykke, hva et samtykke skal inneholde og at dette bør være skriftlig.
  • Det foreligger ikke skriftlige rutiner eller felles praksis om anvendelsen av samtykkebestemmelsene som kan legge grunnlag for samarbeid mellom de tjenestene barn har behov for.
  • Dersom samtykke innhentes muntlig, dokumenteres ikke alltid dette i saken.
  • Det utveksles taushetsbelagte opplysninger i virksomhetene, uten at det foreligger samtykke.
  • Samtykkeerklæringene som benyttes tilfredsstiller ikke kravene til innhold.
  • Samtykkeerklæringene er ulikt utformet i den enkelte sak, og er generelle mht hva det er gitt samtykke til

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at tjenestene samarbeider når det er behov for det

Dette er avvik fra bl.a. følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven §§ 3-2, 4-4, sosialtjenesteloven §§ 3-2, 4-3a, kommunehelsetjenesteloven §§ 1-4 a, 6-2a, 6-6a, forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten § 3-1, helsepersonelloven §§ 39 og 40 samt forskrift om pasientjournal § 4 og forskrift om individuell plan.

Kommentar:
Det er gitt bestemmelser om at den enkelte tjeneste skal samarbeide med andre deler av forvaltningen. De enkelte tjenestene må tydeliggjøre, ivareta og følge opp sitt eget ansvar og egne oppgaver overfor brukerne og samarbeidende tjenester. Det er også gitt bestemmelser som har betydning for samarbeid og koordinering av tjenester og tiltak som f.eks. tiltaksplaner og individuell planer.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • I intervju fremkom det at ikke alle ansatte i tjenesteområdene innenfor virksomhet forebyggende barn og unge, har tilstrekkelig kunnskap om hverandres tjenestetilbud og rammer til at de kan vurdere disse i relasjon til barn og unges behov
  • I psykisk helsetjenestes pasientmapper er det ikke dokumentert hva som er gjort i saken (vurdering, innhenting av opplysninger, igangsetting av tiltak)), hvem det er samarbeidet med, og om tjenesten er evaluert
  • I virksomhet sosial (også flyktninger) er journalføringen tilfeldig og sporadisk. Når det er ført journal, gjelder dette forhold vedrørende økonomisk bistand. I saker der det er kjent at det samarbeides med andre tjenester, f.eks. barnevern eller psykisk helsetjeneste, er det ikke nedtegnet hva samarbeidet består i. I saker der det er kjent at personer med ulike problemer har barn, framkommer det ikke hva slags vurdering sosialtjenesten har gjort omkring barnas situasjon
  • Rutinene for hvordan søknader om individuell plan skal behandles og følges opp er kjent for tjenestene. Imidlertid blir ikke planer vurdert eller utarbeidet i alle saker der det kan være behov. I tilfeller der det er utarbeidet individuell plan, følges ikke denne alltid opp i forhold til evaluering og gjennomføring av tiltak/tjenester 

Avvik 3:

Kommunen sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 4-5, jf forskrift om internkontroll for kommunens barneverntjeneste § 4 bokstav g.

Kommentar:
Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten samtidig utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Planen skal tydeliggjøre hva som er barnets særlige behov og sikre barneverntjenestens oppfølging av de hjelpetiltak som er iverksatt. Intensjonen bak bestemmelsen er å styrke den faglige kvaliteten i arbeidet, å understøtte dialog og myndiggjøring og sikre god kvalitet og rettsikkerhet, jf Barne- og likestillingsdepartementets veileder om ” Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten”.

Avviket er basert på følgende observasjon:

  • Barnevernet utarbeider ikke tiltaksplaner i alle saker der det er fattet vedtak om hjelpetiltak

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Kommunen har ikke gjennom sitt styringssystem skaffet seg oversikt over hvor det eventuelt er fare for svikt, det vil si hvor det er en risiko/sårbarhet i forhold til samhandling mellom tjenestene og for at lovpålagte oppgaver gjennomføres som de skal, jf. de funnene som fremkommer i rapportens pkt. 5.

Kommunen følger ikke systematisk opp, via sin linjeledelse, om tjenestene som tilbys er tilstrekkelige og blir gjennomført og evaluert i tråd med kravene i tjenestelovgivningen.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over organisasjonen (organisasjonskart), med beskrivelse av hvilke deler av kommunen som har oppgaver og ansvar for helse-, sosial- og barneverntjenester
  • Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for helse-, sosial- og barneverntjenesten
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten, hvor det framkommer hvem som gjennomgår meldinger, iverksetter undersøkelser og hjelpetiltak og følger opp barn i fosterhjem/beredskapshjem
  • Oversikt over ansatte på sosialkontoret/Nav, hvor det framkommer hvem som har kontakt med familier med barn på grunn av behov for økonomisk stønad, rusproblemer i familien, funksjonshemmet familiemedlem eller andre sosiale problemer (også de som arbeider med flyktninger), og utarbeider individuelle planer
  • Oversikt over ansatte på helsestasjonen/skolehelsetjenesten, hvor det framkommer hvem som arbeider med helsekontroll av barn fra 6-16 år (også leger tilknyttet helsestasjonen/skolehelsetjenesten) og utarbeider individuelle planer
  • Oversikt over ansatte i psykisk helsetjeneste som har kontakt med foreldre med psykiske lidelser og/eller direkte med utsatte barn/unge
  • Delegasjonsreglement eller annet som viser hvordan ansvar og myndighet er delegert
  • Årsmeldinger og virksomhetsplaner for de reviderte tjenesteområdene
  • Skriftlige samarbeidsavtaler eller prosedyrer som beskriver samarbeid mellom de tre tjenesteområdene
  • Skriftlige henvisningsrutiner
  • Dokumentasjon og annen informasjon som gjelder koordinering av tjenester, herunder utredning, planlegging, gjennomføring og evaluering av tjenester til barn/unge
  • Opplysninger om tiltak som sikrer brukermedvirkning
  • Opplysninger om rutiner/prosedyrer for gjennomgang av driften, herunder evaluering av resultater/tjenesten
  • Opplæringsplaner
  • Kommunens rutiner for samarbeid med fastlegene, jf rammeavtale mellom KS og Den norske lægeforening
  • Andre styrende dokumenter i internkontroll-/kvalitetssystem, herunder avvikssystem
  • Annen dokumentasjon som kan gi oversikt og informasjon om tjenestene

Under revisjonsbesøket ble det gjennomgått saksmapper fra barneverntjenesten, helsetjenesten, sosialtjenesten.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene: Se pkt 3. Gjennomføring

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Tone Meier

Ledende helsesøster

X

X

x

Grete Sørensen

Psyk. sykepleier

X

Trygve Garshol

Skolelege

X

Reidun Fjeld Carlsen

Psyk.sykepl./koordinator

X

Tove Nygaard

Barnevernkonsulent

X

X

X

Wenche Hummertangen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Helle Løitegård

Sosialkonsulent

X

Arne Harald Christensen

Virksomhetsleder

X

X

X

Monica Førum

Hjemkonsulent

X

X

Kristian Aas

Leder Nav

X

X

X

Johnny Steinsvåg

Kommunalsjef

X

X

X

Gunnar Hansø

Rådmann

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Lisbeth Øverjordet, revisjonsleder
Seniorrådgiver Lillian Hamarsnes, revisor
Rådgiver Ruth-Anne Rojahn, revisor