Helsetilsynet

Fylkesmannen i Vestfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6 Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen gjennomførte i perioden 5. mars 2009 til 28.10.09 tilsyn med Holmestrand kommune.

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Tildeling av midlertidig botilbud - om kommunen tilbyr og finner midlertidig botilbud for dem som ikke klarer dette selv, og om tildelingen skjer i tråd med forvaltningslovens bestemmelser.
  • Midlertidig botilbud av forsvarlig standard - om kommunen påser at de botilbudene som tilbys har en standard som er i tråd med gjeldende retningslinjer.
  • Oppfølging av personer i midlertidig botilbud - om kommunen gir opplysning, råd og veiledning for etablering i varig bolig.

Tilsynet avdekket to avvik. Det ble ikke påpekt merknader.

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at det alltid gis tilbud om midlertidig bolig for dem som ikke klarer det selv.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke en planlagt og systematisk oppfølging av personer som er uten egen bolig.

Dato: 28. oktober 2009

Lise Jebsen
revisjonsleder

Live Jetlund
revisor

Anne Gro Gotuholt Skjold
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Holmestrand kommune i perioden 05.03.09 - 28.10.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Holmestrand kommune hadde 9 964 innbyggere pr. 1. april 2009. Kommunen har fra september 2009 etablert ny organisasjonsmodell hvor rådmannen og to kommunalsjefer representerer rådmannsnivået i kommunen. Kommunen er organisert med 21 virksomheter. Tidligere modell med områdeledere mellom rådmannen og virksomhetene er opphørt. Det er ikke endelig besluttet ennå hvilke virksomheter som skal ligge til de to kommunalsjefene. Det ble opprettet Nav-kontor oktober 2007 med felles Nav-leder for arbeids- og velferdsetaten og deler av kommunens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven. Nav-leder er delegert myndighet til å tildele midlertidig botilbud etter sosialtjenesteloven § 4-5. Ansvar for oppfølging av personer i midlertidige botilbud er lagt til både oppfølgningsavdelingen i Nav-kontoret og til avdeling for psykisk helsetjeneste for voksne.

Kommunen disponerer totalt 350 boenheter i kommunen. Av disse er 120 enheter organisert i boligstiftelser. Det er kommunens boligutvalg som tildeler bolig. Mange av boenhetene er i borettslag. Kommunen utarbeidet en boligsosial handlingsplan i 2002. Planen er ikke rullert.

Kommunen har ingen egne kommunale boliger som benyttes som midlertidig botilbud. Det benyttes campingplasser, vandrerhjem og noen ganger hotell, hvor noen få ligger i Holmestand, men de fleste i andre Vestfoldkommuner.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 5, mars 2009. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 8. september 2009.

Intervjuer
13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 11. september 2009.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet følgende områder:

Tildeling av midlertidig botilbud
Etter sosialtjenesteloven § 4-5 er kommunen forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer dette selv. Plikten etter denne bestemmelsen er en naturalytelse og ikke en pengeytelse, og innebærer at kommunen rent faktisk må finne midlertidig botilbud. Det kan overlates til søkeren å finne et botilbud, der vedkommende selv ønsker dette. Årsaken til hjelpebehovet skal være uten betydning for om det innvilges midlertidig botilbud. Det å mangle et sted å sove og oppholde seg det neste døgn er i seg selv en nødsituasjon. En slik situasjon tilsier at hjelpebehovet må vurderes raskt, ofte samme dag som søknaden er mottatt. Når lovens vilkår for øvrig er oppfylt, gir bestemmelsen den enkelte et rettskrav på midlertidig botilbud. Kommunen er således forpliktet til å stille de nødvendige ressurser til rådighet for å ivareta den enkeltes rett. Avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak. Det skal således treffes enkeltvedtak både ved innvilgelse og avslag på søknader om midlertidig botilbud. Søknader skal behandles etter de reglene i forvaltningsloven som gjelder ved enkeltvedtak. Vedtakene skal være skriftlige og de skal grunngis. Hvis det ut fra sakens akutte karakter likevel treffes muntlige vedtak, skal disse senere bekreftes skriftlig.

Midlertidig botilbud av forsvarlig standard
Når det foreligger et rettskrav på midlertidig botilbud, må det tilbudet som gis tilfredsstille en forsvarlig minstestandard. Tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven må utarbeides ut i fra den enkeltes behov og livssituasjon og i samarbeid med vedkommende. Rundskriv om kvalitetskrav til midlertidig botilbud gir konkrete retningslinjer om hvilken standard botilbudet bør ha for at det skal kunne regnes som et forsvarlig tjenestetilbud. Den enkelte søker kan ikke selv bestemme hvilket overnattingstilbud som skal benyttes. Men mener vedkommende at tilbudet som gis ikke er tilfredsstillende i forhold til hjelpebehovet, kan kommunens avgjørelse påklages.

Oppfølging av personer i midlertidig botilbud
Sosialtjenesteloven gir ikke den enkelte rett til å kreve varig bolig fra kommunen. Kommunen skal likevel gjennom opplysning, råd og veiledning hjelpe den enkelte med å finne varig bolig ut i fra de muligheter som finnes i kommunen. Veiledningsplikten kan innebære å gi praktisk hjelp til søke etter ledige kommunale eller private utleieboliger og å bistå i kontakt med aktuelle utleiere. Det kan også være nødvendig å oppsøke vedkommende for å veilede i hva som må ordnes ved etablering i egen bolig. Sosialtjenesten har i tillegg et særskilt ansvar for å medvirke i kommunens arbeid med å tilby boliger til personer som ikke selv kan skaffe seg hensiktmessig bolig. Sosialtjenestens ansvar innebærer å gjøre andre kommunale myndigheter kjent med behovene, ta initiativ i samarbeide med andre om tiltak og å delta i den kommunale planleggingen av hvordan boligbehov kan løses for vanskeligstilte.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at det alltid gis tilbud om midlertidig bolig for dem som ikke klarer det selv.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Sosialtjenesteloven §§ 4-1 og 4-5. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, kapitlene IV til VI. Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4 bokstav a, c, e, f, g og h.

Avviket bygger på følgende:

a) Ved vurdering av hjelpeplikt legger kommunen til grunn at søker kan utnytte muligheter for å bo hos venner eller familie uten at kommunen i tilstrekkelig grad har undersøkt om disse mulighetene er reelle.

b) I enkelte saker er kommunen kjent med at personer over lengre tid har hatt et utilfredsstillende botilbud hos venner eller familie. I disse sakene er det ikke dokumentert at kommunen har gitt tilbud om midlertidig bolig. Det sies i noen av sakene at vedkommende selv må finne et annet botilbud.

c) Muntlige henvendelser om midlertidig bolig blir ikke alltid nedtegnet og behandlet som søknader etter de samme rutinene som kommunen behandler andre søknader etter loven.

d) I de tilfeller det gis muntlig tilbud om midlertidig bolig og søker takker nei til tilbudet, fattes det ikke vedtak. Søker er dermed ikke sikret en reell mulighet til å påklage kommunens avgjørelse.

e) Kommunen har plikt til å vurdere om det skal skaffes til veie midlertidig bolig også for dem som har midler selv til delvis dekning av oppholdet. Hjelpeplikt skal ikke vurderes i forhold til bestemmelsene om rett til økonomisk stønad i §§ 5-1 og 5-2. Det er derfor ikke relevant å vise til disse bestemmelsene i vedtak om tildeling av midlertidig bolig.

Kommentar:
For den som fyller vilkårene for hjelp har kommunen plikt til å finne midlertidig botilbud. Et grunnleggende prinsipp i sosiallovgivningen er at sosialhjelpen skal være en subsidiær ytelse. Med dette menes at vedkommende først må utnytte andre muligheter til å klare seg selv uten hjelp fra det offentlige. Dette prinsippet gjelder også ved tildeling av midlertidig botilbud. Det er imidlertid kun reelle muligheter som det kan kreves at søkeren må benytte. Boalternativer hos venner eller familie som bærer preg av å ikke være basert på frivillighet for begge parter eller at søker vil være en belastning for den/dem vedkommende skal bo hos, kan det ikke henvises til. Det må derfor foretas en konkret og individuell vurdering av hva slags botilbud en henvisning til venner eller familie vil være for søker. Et midlertidig botilbud hos venner eller familie kan, særlig på lengre sikt, innebære en tilværelse som medfører sosial problemer for både den bostedsløse selv og den/de vedkommende bor hos. Dette vil væreen løsning som i liten grad er forenlig med sosialtjenestelovens formål om blant annet å fremme økonomisk og sosial trygghet og å bedre levekårene for vanskeligstilte. I saker hvor kommunen er kjent med at søker over tid har hatt et lite tilfredsstillende botilbud hos venner er familie, er det kommunens ansvar på eget initiativ å gi et tilbud om midlertidig bolig. For å sikre at opplysningsplikten er i varetatt, må det dokumenteres i saken at et slik tilbud er gitt.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke en planlagt og systematisk oppfølging av personer som er uten egen bolig.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Sosialtjenesteloven §§ 4-1. Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4 bokstav a, c, e, f, g og h.

Avviket bygger på følgende:

a) Kommunen foretar ikke en systematisk kartlegging av hvilken hjelp den enkelte trenger for å finne egen bolig. Den hjelpen som gis er ofte person- og ressursavhengig.

b) Ved bruk av midlertidig botilbud som er lokalisert til områder med dårlig utbygd offentlig transporttilbud, kreves et mer omfattende og aktivt tilbud om hjelp til å skaffe egen bolig enn det kommunen gir i dag.

c) Der hvor brukere har tjenester fra både Nav- kontoret og Psykisk helsetjeneste for voksne, er det ikke tilstrekkelig avklart hvilken virksomhet som skal hjelpe den enkelte med å finne egen bolig.

d) Ved planlagt løslatelse fra fengsel og utskrivelse fra institusjon, er det ofte ikke planlagt og forberedt tilbud om egen bolig. I disse tilfellene er det heller ikke planlagt noe tilbud om midlertidig bolig.

e) Kommunens utleieboliger er lite tilgjengelige for personer som er i midlertidig botilbud. Siden det private leiemarkedet også er begrenset for denne gruppen, har kommunen vansker med å ivareta sitt medvirkningsansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte.

f) Kommunens Boligsosiale handlingsplan har ikke vært rullert etter at den ble vedtatt i mai 2002.

Kommentar:
Kommunen skal etter sosialtjenesteloven § 4-1 gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Personer som trenger hjelp til å skaffe seg egen bolig, kan ofte ha et omfattende behov for råd og veiledning. Den enkeltes behov må kartlegges konkret og individuelt. Det er ikke tilstrekkelig å kun gi informasjon om hva vedkommende selv kan gjøre. Ofte kan det være nødvendig å gi praktisk hjelp og bistand til å søke om ledige leieboliger, være med på visninger og å gi bistand i ulike forhold som må ordnes ved etablering i egen bolig. Sosialtjenesten vil mer enn noen annen instans i kommunen har erfaringer med og kjennskap til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Sosialtjenesteloven § 3-4 innbærer at sosialtjenesten har et særlig ansvar for å gjøre andre kommunale instanser kjent med behovene. Kommunens boligtilbud til vanskeligstilte spiller en helt avgjørende rolle i arbeidet med å følge opp personer som er uten egen bolig.

6 Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991 nr. 81
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002
  • Rundskriv U-5/2003, Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over organisasjonen (organisasjonskart), hvor de deler av kommunen som har oppgaver og ansvar i forhold til temaene det føres tilsyn, framgår,
  • Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter, med navn og stillingsbetegnelse.
  • Oversikt over ansatte, med navn og stillingsbetegnelse, som har oppgaver knyttet til de områdene det føres tilsyn med.
  • Delegasjonsreglement for de aktuelle tjenesteområdene.
  • Kopi av vedtaksmaler for tildeling av og/eller økonomisk stønad til dekning av midlertidig bolig, dersom dette finnes.
  • Søknadsskjemaer og eventuelt informasjonsmateriell.
  • Boligsosial handlingsplan versjon 16.05.02.
  • Oversikt over hvilke boligtilbud kommunen benytter som midlertidig bolig
  • Oversikt over hvilke boliger kommunen kan tilby som varig bolig til personer i midlertidig bolig.
  • Anslag over hvor mange personer som per 01.03.09 ikke bodde i egen leid eller eid bolig, og hvor mange av disse som på dette tidspunktet var i fengsel, institusjon eller bodde midlertidig hos familie, venner eller kjente.
  • Antall personer som bodde i midlertidig bolig, formidlet gjennom kommunen, per 01.03.09.
  • Antall personer som i 2008 bodde i midlertidig bolig, og hvor mange av disse som per i dag bor i egen bolig.
  • Liste over personer som har søkt/bedt om midlertidig bolig i 2008. Listen bes innholde dato for søknad, vedtak og når det ble gitt tilbud om midlertidig bolig.
  • De 10 siste vedtakene om tildeling av midlertidig bolig fattet før 01.03.09.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Saksmappene/journalene til alle de 11 personene som fikk vedtak om midlertidig bolig i perioden 01.01.08 til 01.03.09, se punkt 17 i vårt varselbrev datert 05.03.09.
  • Saksmappene/journalene til eventuelt andre personer enn de i punkt a som anses som bostedsløse. Som bostedsløs regnes:
  • Husleiekontrakt som brukes ved utleie av leilighet i Bakken og kopi av eventuelle husordensregler

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn 5. mars 2009
  • Dokumentasjon fra kommunen mottatt 11. mai 2009
  • Program oversendt 21. august 2009, også sendt på e-post
  • Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte g sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Inger Michelsen

Nav-leder

X

X

X

Eva Skogen

Nav konsulent

X

X

Christian Hontvedt

Nav konsulent

X

X

X

Solveig Foss

Boveileder

X

X

X

Tor Arne Ekelund

Boligsjef

X

X

Anne Mari Bakka

Kommunalsjef

X

X

X

Monica Gressberg

Barnevernkurator

X

X

X

Knut Resen-Fellie

Økonomisjef/leder av boli utvalg

X

X

Kristin Landmark

Nav konsulent

X

X

Morgan Hoff

Ruskonsulent

X

X

Helge Nordby Skarstad

Nav avdelingsleder

X

X

X

Tove Larsen

AV konsulent

X

X

Trine Bratland

AV konsulent

Roeland Vervoort

AV konsulent

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Lise Jebsen, revisjonsleder Rådgiver Live Jetlund, revisor Rådgiver Anne Gro Gotuholt Skjold, revisor