Rapport fra tilsyn med midlertidig botilbud Horten kommune 2010

Sammendrag

Fylkesmannen gjennomførte i perioden 5. mars — 21. oktober 2010 tilsyn med Horten kommune.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Tildeling av midlertidig botilbud —om kommunen tilbyr og finner midlertidig botilbud for dem som ikke klarer dette selv, og om tildelingen skjer i tråd med forvaltningslovens bestemmelser,
• Midlertidig botilbud av forsvarlig standard — om kommunen påser at de botilbudene som tilbys har forsvarlig standard og er egnet i forhold til den enkeltes behov og livssituasjon.
• Oppfølging av personer i midlertidig botilbud —om kommunen gir opplysning, råd og veiledning til å skaffe varig bolig.

Tilsynet avdekket ett avvik og en merknad.

Dato: 21. oktober 2010

Lise Jebsen
revisjonsleder Live Jetlund
revisor

 

 

Anne Gro Gotuholt Skjold
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Horten kommune i perioden 5. mars — 21. oktober 2010. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Horten kommune ca. 25 600 innbyggere. Kommunens administrasjon ble omorganisert med ny ledergruppe fra 1. januar 2010. Ledergruppen består av 5 kommunaldirektører. Kommunaldirektør for Helse og omsorg har ansvaret for tjenester innen helse, omsorg og sosial. Tilsynet har omfattet kommunens ledelse, og virksomhetene Nav-sosial og Hjemmetjenester.

Kommunen har opprettet et samarbeidsmøte mellom Nav, psykiatritjenesten, namsmannen og USBL, som drifter Horten kommunale boligstiftelse. Ambulerende boteam og personalbasen i psykiatritjenesten kontakter brukere som står i fare for å bli kastet ut av boligen sin. Kommunen har et tildelingsutvalg for tildeling av kommunale boliger. Utvalget har møte en gang i uken. Ved behov for midlertidig bolig prøver kommunen først å løse behovet ved å tilby varig bolig. I tilknytning til en bolig for rusavhengige med 6 ordinære utleieleiligheter, har kommunen én gjennomgangsleilighet som brukes som et midlertidig botilbud. I tillegg benyttes hoteller og campingplasser.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 5. mars 2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 29. april 2010.

Åpningsmøte ble avholdt 7. juni 2010.

Intervjuer 13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjonsom ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 11. juni 2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Tildeling av midlertidig botilbud

Etter lov om sosiale tjenester i Nav § 27 er kommunen forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer dette selv. Tjenesten midlertidig botilbud inngår i de obligatoriske tjenestene i Nav-kontoret og det er Nav-kontorets ansvar å skaffe et tilbud til densomtrenger det. Plikten etter denne bestemmelsen er en naturalytelse og ikke en pengeytelse, og innebærer at kommunen rent faktisk må finne midlertidig botilbud. Det kan overlates til søkeren å finne et botilbud, dersom vedkommende selv ønsker dette. Årsaken til hjelpebehovet skal være uten betydning for om det innvilges midlertidig botilbud. Det å mangle et sted å sove og oppholde seg det neste døgn er i seg selv en nødssituasjon. En slik situasjon tilsier at hjelpebehovet må vurderes raskt, ofte samme dag som søknaden er mottatt. Når lovens vilkår for øvrig er oppfylt, gir bestemmelsen den enkelte et rettskrav på midlertidig botilbud. Kommunen er således forpliktet til å stille de nødvendige ressurser til rådighet for å ivareta den enkeltes rett. Avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak. Det skal således treffes enkeltvedtak både ved innvilgelse og avslag på søknader om midlertidig botilbud. Søknader skal behandles etter reglene i forvaltningsloven som gjelder ved enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig og det skal begrunnes. Hvis det ut fra sakens akutte karakter likevel treffes muntlige vedtak, skal disse senere bekreftes skriftlig.

Midlertidig botilbud av forsvarlig standard

Når det foreligger et rettskrav på midlertidig botilbud, må det tilbudet som gis tilfredsstille en forsvarlig minstestandard. Tjenestetilbud skal utarbeides ut i fra den enkeltes behov og livssituasjon og i samarbeid med vedkommende. Rundskriv U-5/2003 om kvalitetskrav til midlertidig botilbud gir konkrete retningslinjer om hvilken standard botilbudet bør ha for at det skal kunne regnes som et forsvarlig tjenestetilbud.

Oppfølging av personer i midlertidig botilbud

Loven gir ikke den enkelte rett til å kreve varig bolig fra kommunen. Kommunen skal likevel gjennom opplysning, råd og veiledning hjelpe den enkelte med å finne varig bolig ut i fra de muligheter som finnes i kommunen. Veiledningsplikten kan innebære å gi praktisk hjelp til å søke etter ledige kommunale eller private utleieboliger og å bistå i kontakt med aktuelle utleiere. Det kan også være nødvendig å oppsøke vedkommende for å veilede i hva som må ordnes ved etablering i egen bolig. Nav-kontoret har i tillegg et særskilt ansvar for å medvirke i kommunens arbeid med å tilby boliger til personer som ikke selv kan skaffe seg hensiktmessig bolig. Nav-kontoret ansvar innebærer å gjøre andre kommunale myndigheter kjent med behovene, ta initiativ til samarbeide med andre om tiltak og å delta i den kommunale planleggingen av hvordan boligbehov kan løses for vanskeligstilte.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at det gis tilbud om midlertidig bolig for dem som ikke klarer det selv.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 17 og 27.
• Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, kapitlene N til VI.
• Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

a. På kommunens hjemmeside gis det informasjon om tjenestetilbudet etter lov om sosiale tjenester i Nav. Det gis imidlertid ikke opplysninger om tjenesten midlertidig botilbud på denne nettsiden. Heller ikke i annet skrifflig materiale, brosjyre eller lignende gis det informasjon om denne tjenesten.

b. I flere saker framkommer det at bostedsløse ikke har fått informasjon eller tilbud om midlertidig bolig. Det er nedtegnet i journalnotater at brukere "bor litt rundt omkring", hos familie og venner, i bil, i dukkestue, har opplyst at de ikke har noe sted å bo eller er uten kjent oppholdssted. For enkelte har dette vart over tid. Selv om saksbehandlerne i disse sakene er kjent med brukernes situasjon, er det likevel ikke gitt et botilbud eller informasjon om retten til midlertidig bolig.

c. Kommunen har bostedsløse, men oppgir i sentrale styringsdokumenter, som boligsosial handlingsplan, at den ikke har bostedsløse.

d. Det foreligger ikke skriftlige rutiner eller felles praksis som kan bidra til å sikre rettsriktig håndtering av tjenesten midlertidig botilbud.

e. Det er ulik praksis i de forskjellige avdelingene, både når det gjelder forståelsen av når kommunens hjelpeplikt inntrer og hvordan behov for og søknader om midlertidig bolig skal behandles.

f. Ansatte som sørger for at det skaffes et botilbud, kjenner ikke til rutinene for hvordan vedtak fattes.

g. Det er ikke gitt opplæring i lovbestemmelser som gjelder ved tildeling av midlertidig bolig.

h. På følgende områder legger kommunen til grunn en lovforståelse som er i strid med loven:
    - Dersom vedkommende selvforskyldt har blitt bostedsløs, mener kommunen at hjelpeplikten kan bortfalle helt eller delvis.
    - Bruker gjøres i for stor grad selv ansvarlig for å løse situasjonen, både praktisk og økonomisk
    - Midlertidig bolig behandles som en økonomisk ytelse, ikke en tjeneste. Hjelpebehov utredes på samme måte som stønad til livsopphold.
       Kravet om dokumentasjon kan medføre at hjelpen ikke yte så   raskt som det er behov for. 
    - Forutsetningen om at vedkommende kan bo hos venner eller familie "strekkes langt" uten at det undersøkes i tilstrekkelig grad om dette er et reelt tilbud

i. Saken avgjøres ikke alltid i samsvar med forvaltningslovensbestemmelser:
   - Vedtaket gjengir ikke § 27 i lov om sosiale tjenester i Nav. Istedenfor gjengis kun § 18 og § 19, som gjelder for stønad til livsopphold.
   - Vedtaket foreligger i mange tilfeller først på langt senere tidspunkt enn da tilbudet ble gitt. Dette gir ingen reell mulighet til å klage på vedtaket.
   - Vedtaksperioden er i en del tilfeller satt åpenbart for kort i forhold til en individuell og realistisk vurdering av behovet. 
      Det gis hjelp for kun et par dager, selv om det er lite sannsynlig at behovet da vil har bortfalt. 
   - Det fattes ikke vedtak når tilbudet er kriseleiligheten i Grønligata.

j. Ved tilbud om kriseleiligheten i Grønligata stilles det ulovlige vilkår om trekk i ytelser. I leiekontrakten står det: "Om leietaker mottar trygdeytelser, så undertegnes erklæring om rett til refusjon i trygdeutbetalinger,.."

Kommentar:

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) definerer bostedsløse slik: "Som bostedsløse regnes personer som ikke disponerer egen eid eller leid bolig, men som er henvist til tilfeldig eller midlertidige boalternativer, bor midlertidig hos familie, venner eller kjente, samt personer som befinner seg i fengsel eller institusjon og skal løslates eller utskrives innen to måneder og ikke har bolig. Som bostedsløs regnes også personer uten ordnet oppholdssted kommende natt. Som bostedsløs regnes ikke den som bor i fremleid bolig eller bor varig hos pårørende eller nær slektning."

For den som fyller vilkårene for hjelp, har kommunen plikt til å finne midlertidig botilbud. Som hovedregel vil personer som er henvist til tilfeldige eller midlertidig boalternativer, bor midlertidig hos familie, venner eller kjente, jf. definisjonen over, ha rett til et midlertidig botilbud. Boalternativer hos venner eller familie som bærer preg av å ikke være basert på frivillighet for begge parter eller at søker vil være en belastning for den/dem vedkommende skal bo hos, kan det ikke henvises til. Det må derfor foretas en konkret og individuell vurdering av hva slags botilbud en henvisning til venner eller familie vil være for søker. Et midlertidig botilbud hos venner eller familie kan, særlig på lengre sikt, innebære en tilværelse som medfører sosial problemer for både den bostedsløse selv og den/de vedkommende bor hos. Dette vil være en løsning som i liten grad er forenlig med sosialtjenestelovens fonnål om blant annet å fremme økonomisk og sosial trygghet og å bedre levekårene for vanskeligstilte. I saker hvor kommunen er kjent med at søker har et lite tilfredsstillende botilbud hos venner og familie, er det kommunens ansvar på eget initiativ å gi et tilbud om midlertidig bolig. For å sikre at opplysningsplikten er ivaretatt, må det dokumenteres i saken at et slikt tilbud er gitt.

Behov for bolig oppstår ofte akutt. Dette innebærer at kommunen må ha planlagt hvordan hjelpebehov skal dekkes på kort varsel. Når flere saksbehandlere og/eller instanser er involvert, kan det oppstå uklarheter om hvem som er ansvarlig. Det må derfor etableres rutiner som sikrer at behovet for midlertidig husvære blir dekket i den enkelte sak.

Søknader skal behandles etter reglene i forvaltningsloven som gjelder ved enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig og skal begrunnes. Den enkelte søker kan ikke selv bestemme hvilket overnattingstilbud som skal benyttes. Men mener vedkommende at tilbudet som gis ikke er tilfredsstillende i forhold til hjelpebehovet, kan kommunens avgjørelse påklages.

Midlertidig botilbud er en naturalytelse. Det innebærer at kommunen har hjelpeplikt uavhengig av om vedkommende selv kan betale for utgiftene helt eller delvis. Krav om betaling kan ikke benyttes som et vilkår knyttet til retten til botilbudet.

Kommunens hjelpeplikt gjelder inntil vedkommende har klart å skaffe seg varig bolig, om nødvendig med hjelp fra kommunen. I utgangspunktet er det ikke noe i veien for å fatte et tidsubestemt vedtak om midlertidig botilbud. Det kan da tas inn i vedtaket at hjelpen ytes så lenge det er behov. På den annen side kan flere grunner tale for å gjøre vedtaket tidsbestemt. Hvor lang vedtaksperioden skal være, må vurderes konkret i hver enkelt sak. Perioden må fastsettes ut fra en individuell vurdering av vedkommendes reelle muligheter til å skaffe seg varig bolig.

Merknad 1:

Det vil være en forbedring om kommunen utarbeider skriftlige rutiner eller på annen måte etablerer felles praksis som sikrer planlagt og systematisk oppfølging av personer i midlertidig botilbud, slik at disse kan få hjelp til å etablere seg varig bolig.

Merknaden bygger på følgende:

• Kommunen har ikke definert innholdet i tjenesten; Oppfølging av personer i midlertidig botilbud.
• Det er lite styring med om tjenesten gis, av hvem og hvordan. Tjenesten er pr. i dag person- og ressursavhengig.
• Tjenesten er ikke tilstrekkelig kjent i de ulike avdelingene som møter personer som bor i midlertidig bolig. Personer har ikke blitt henvist til ansatt som har som oppgave følge opp.

Kommentar:

Kommunen skal etter lov om sosiale tjenester i Nav 17 gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Personer som trenger hjelp til å skaffe seg egen bolig, kan ofte ha et omfattende behov for råd og veiledning. Den enkeltes behov må kartlegges konkret og individuelt. Det er ikke tilstrekkelig å kun gi informasjon om hva vedkommende selv kan gjøre. Ofte kan det være nødvendig å gi praktisk hjelp til å søke om ledige leieboliger, være med på visninger og å gi bistand i ulike forhold som må ordnes ved etablering i egen bolig.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 18. desember 2009
• Lov om behandlingsmåteni forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002
• Rundskriv U-5/2003, Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5 (ny lov § 27)

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over organisasjonen (organisasjonskart), hvor de deler av kommunen og Nav-kontoret som har oppgaver og ansvar i forhold til temaene det føres tilsyn, framgår.
• Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter, med navn og stillingsbetegnelse.
• Oversikt over ansatte, med navn og stillingsbetegnelse, som har oppgaver knyttet til tilsynsområdene.
• Udatert beskrivelse av rutiner/prosedyrer som gjelder ved tildeling av og oppfølging av personer i midlertidig bolig.
• Søknadsskjemaer. Boligsosial handlingsplan, årsmelding og virksomhetsplan.
• Oversikt over hvilke boligtilbud kommunen benytter som midlertidig botilbud.
• Anslag over hvor mange personer som pr. 1. mars 2010 ikke bodde i egen leid eller eid bolig, og hvor mange av disse som på dette tidspunktet var i fengsel, institusjon, bodde midlertidig hos familie eller venner eller i midlertidig bolig.
• Liste over personer som har søkt om midlertidig botilbud i 2009.
• De 10 siste vedtakene om midlertidig botilbud med tilhørende søknad, fattet før 1. mars 2010.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journalene til 43 brukere

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn Dokumentasjon fra kommunen/Nav-kontoret Program
• Diverse korrespondanse med kommunen på e-post og telefon.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Anne Gro Gotuholt Skjold, revisor
Rådgiver Live Jetlund, revisor
Rådgiver Lise Jebsen, revisjonsleder