Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har i 2010 gjennomført tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Tilsynet er initiert av Statens helsetilsyn og er et tilsyn som gjennomføres i alle landets fylker.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Denne rapporten beskriver avviket og merknaden som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble ved tilsynet avdekket funn som gav grunnlag for ett avvik og en merknad.

Avvik:

Stokke kommune sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i Publikumsmottaket.

Merknad:

Stokke kommune kan forbedre rutinene som skal sikre at det alltid foretas en konkret og individuell vurdering ved utmåling av stønad og valg av hjelpeform.

Dato: 31. januar 2011

Lise Jebsen
revisjonsleder
Olav Øyasæter
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Stokke kommune i perioden 27.august 2010 – 31. januar 2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført på oppdrag fra Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stokke kommune har 10994 innbyggere. Kommunen har pr. 01.01.2010 fjorten virksomheter ledet av en toppledergruppe bestående av rådmannen og to kommunalsjefer. Nav-kontoret er en av virksomhetene. Kontoret ble etablert februar 2009 og er inndelt i Markedsteam, Økonomi- og serviceteam, Introduksjonsteam og Oppfølgingsteam. Kommunen har vedtatt å heve livsoppholdssatsene tilsvarende statens veiledende til livsopphold til 2010-nivået fra og med 01.01.2011. Fra og med 01.01.2012 justeres satsene tilsvarende statens veiledende satser.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.08.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 21. oktober 2010.

Åpningsmøte ble avholdt 23. november 2010.

Intervjuer:

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Etter åpningsmøtet ble det ble det gjennomført befaring i Publikumsmottaket for å se på den fysiske utformingen av lokalet.

Sluttmøte ble avholdt 26. november 2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Stokke kommunen ved Nav Stokke sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

5. Funn

Avvik:

Stokke kommune sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i Publikumsmottaket.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 44 (taushetsplikt) og § 5 (internkontroll) og forvaltningsloven §§ 13 til 13 e (taushetsplikt).

Avviket bygger på følgende:

a) Når brukere henvender seg i skrankene i Publikumsmottaket, vil ansatte motta og etterspørre taushetsbelagte opplysninger. Publikum som oppholder seg i nærheten av skrankene, kan overhøre samtalen. Samtalen kan også, avhengig av situasjon, overhøres av publikum som sitter å venter.

b) Samtalerom er ofte opptatt når det er behov for samtale på et skjermet sted.

c) Når Publikumsmottaket er bemannet med én person, er det ikke mulig å forlate skranken for å gjennomføre samtalen selv om det er ledig samtalerom.

Kommentar:

Taushetsplikt er plikt til å tie om personlige forhold og plikt til å hindre at uvedkommende får innsyn i slike forhold. Plikten innebærer også en plikt til å legge til rette for at taushetsbelagte opplysninger kan utveksles på skjermet sted. Søker skal ikke settes i en situasjon som gjør at vedkommende føler at taushetsbelagte opplysninger må oppgis når uvedkommende kan høre. Taushetsplikt om personlige forhold er i hovedsak begrunnet i to hensyn – hensynet til personlig integritet og hensynet til tillitsforholdet mellom brukeren og forvaltningen. En rekke opplysninger som Nav-kontoret mottar, er av en slik art at brukeren ikke ønsker at de skal bli kjent. For at forvaltningen av tjenesten økonomisk stønad skal utføres forsvarlig, skal det innhentes tilstrekkelige opplysninger til å kunne avgjøre en søknad. Ofte er det nødvendig med opplysninger av personlig karakter, og det er derfor viktig at forholdene er lagt til rette for at brukeren kan sikres at taushetsplikten overholdes. Dersom taushetsplikten ikke overholdes kan tillitten svekkes, og resultatet kan bli at viktige opplysninger holdes tilbake. I verste fall kan det føre til at brukere ikke oppsøker tjenesten.

Merknad:

Stokke kommune kan forbedre rutinene som skal sikre at det alltid foretas en konkret og individuell vurdering ved utmåling av stønad og valg av hjelpeform.

Merknaden bygger på følgende:

a) I noen saker utbetales stønad direkte til kreditor uten at det av journalnotater eller vedtak framgår om dette er brukers ønske, eller etter reglene om stønadsform i § 21 i lov om sosiale tjenester i Nav. Det framkommer av intervju at utbetaling direkte til kreditor i noen tilfeller velges fordi saksbehandler mener søker har disponeringsproblemer. Ingen av vedtakene som ble gjennomgått ved dette tilsynet er fattet etter reglene i § 21. Det er en saksbehandlingsfeil å ikke begrunne vedtak. Denne feilen innbærer at det ikke går fram om det er vurdert om vilkårene for å benytte denne stønadsformen er oppfylt, eller hva som ligger til grunn for beslutningen. Søkers grunnlag for å påklage avgjørelsen blir dermed svekket. Det vises også til kommentaren under.

b) Når stønad utbetales i form av rekvisisjon, sikres det ikke at valg av stønadsform er begrunnet i vedtaket. Betydningen av denne saksbehandlingsfeilen er beskrevet i punkt a over.

c) Det framkommer ikke alltid av vedtakene hvilke utgifter som inngår i kommunens sats til livsopphold. I tillegg har saksbehandlere ulike oppfatning av hvilke utgifter som inngår i satsen og hvilke det skal ytes særskilt stønad til. Dette gjelder bl.a. utgifter til lege, medisiner og gebyr for søknad om oppholdstillatelse. Dette kan resultere i at søkere ikke alltid sikres et forsvarlig livsopphold.

d) I flere saker hvor det gis avslag på strøm- og/eller husleierestanser begrunnes avslaget med at søker ligger over kommunens sats til livsopphold. Det framgår ikke av vedtaket at det er foretatt en konkret og individuell vurdering av om søker kan inngå en nedbetalingsavtale for å forhindre at strøm stenges eller at søker må flytte fra boligen. Det er heller ikke i vedtaket vurdert hva konsekvensene kan bli dersom nedbetalingsordning ikke lar seg gjennomføre og om mulige konsekvenser kan ha betydning for utfallet av søknaden. Ansatte som behandler saker opplyser at ingen søkere har fått avstengt strømmen eller blitt kastet ut på bakgrunn av avslag. Der hvor søkeren ikke har fått til nedbetalingsavtaler, sier kommunen at det i ettertid fattes nytt vedtak med innvilgelse av stønad til restansen. Vurdering og begrunnelse i den første vurderingen av søknad er likevel mangelfull og er derfor et forbedringsområde.

e) Ansvaret for å sørge for oversikt og tilgang til aktuelle lover, forskrifter og rundskriv for tjenesteområdet er ikke klart plassert. Det er i stor grad opp til den enkelte ansatte å selv skaffe til veie og holde seg oppdatert på nødvendig lovverk.

f) Aktuelle rundskriv til loven blir i liten grad benyttet som grunnlag ved drøfting og avgjørelse av saker. Innholdet i og oversikt over hva som er aktuelle rundskriv er lite kjent.

Kommentar:

Merknaden skal ses i sammenheng med følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), § 5 (internkontroll), forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Utbetaling av stønad direkte til kreditor: Hovedregelen er at stønad skal utbetales som kontant pengebidrag. Når stønaden utbetales direkte til kreditor vil et klientforhold vanligvis bli røpet. Det må derfor gå klart fram av den enkelte sak hvorfor denne stønadsformen benyttes. Utbetaling til kreditor kan enten skje fordi søkeren selv ønsker dette eller fordi Nav-kontoret vil forsikre seg om at stønaden går til det formål den er tiltenkt, for eksempel til husleie. Når det er søker selv som ønsker at stønad går direkte til kreditor, bør samtykket være skriftlig slik at det ikke oppstår tvil eller uenighet om dette. Kommunen har også anledning til selv å velge at stønad skal utbetales til kreditor. Dette må i så fall skje etter reglene om stønadsformer i § 21, som innebærer at kontoret har konkrete holdepunkter for at tjenestemottaker ikke vil bruke stønaden i samsvar med forutsetninger eller vilkår. Stønadsformen må i dette tilfellet begrunnes i vedtaket. Hvis stønad utbetales direkte til kreditor uten at dette er etter samtykke eller at vilkårene i § 21 er oppfylt, bryter kommunen taushetspliktsbestemmelsene.

Konkret og individuelle vurdering: Økonomisk stønad etter lov sosiale tjenester i Nav skal sikre at alle har tilstrekkelige midler til livsopphold. Kommunene skal anvende skjønn, og alle søkere har krav på en individuell vurdering av sitt behov for hjelp. Hvor stønadsbehovet er ulikt, må også ytelsene være forskjellige. Denne måten å utmåle stønad på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett. Kommunen har et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsens nivå og art. Dette skjønnet innskrenkes imidlertid av lovens krav om at tjenesten skal være forsvarlig og av formålsbestemmelsen i loven. De konkrete vurderingene som kommunen har lagt til grunn ved utmålingen av stønad må fremgå av vedtaket. Statlige veiledende retningslinjer for stønadsnivået legger klare føringer for nedre akseptable grense for forsvarlig stønad. Men også dette nivået kan kun være et utgangspunkt for det skjønn som skal utøves. Søknader skal avgjøres ut fra en konkret og individuell vurdering av den enkeltes hjelpebehov. Søknader kan ikke avslås kun med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke kun fastsettes i henhold til standardiserte satser.

6. Vurdering av virksomhetens styringssytem

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles i tråd med gjelde lovregler. Gjennom styringssystemet skal virksomheten sikre at oppgaver og tjenester utføres i samsvar med lovkrav slik at det ikke blir tilfeldig om lovbestemmelser etterleves. Hvilke funksjoner styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærmere beskrevet i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er et lederansvar å etablere et styringssystem, følge med på den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som forutsatt.

Bortsett fra ivaretakelse av taushetspliktsreglene, har ikke dette tilsynet avdekket avvik i forhold til tildeling av økonomisk stønad. Fylkesmannen mener likevel at tilsynet viser at kommunen har områder som bør forbedres. God kjennskap til og oversikt over lovverk på tjenesteområdet er en forutsetning for å kunne yte tjenester i samsvar med loven. Ansattes kompetanse gir kontoret gode forutsetninger for å yte tjenester av faglig god standard. Tilsynet har imidlertid avdekket mangelfull kunnskapen om og oversikt over lovverk, særlig om hvilke krav som stilles til behandling av saker. Dette medfører en risiko for at tjenester ytes i strid med lovregler og at tjenestemottakere ikke alltid sikres forsvarlig livsopphold.

7. Regelverk

LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)

FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart for Nav Stokke, og organisasjonskart som viser hvordan NAV-kontoret er plassert i forhold til øvrige virksomheter i kommunen.
  • Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter på NAV-kontoret, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning.
  • Oversikt over ansatte, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning
  • Søknadsskjemaer, veiledere og informasjonsmateriell for økonomisk sosialhjelp.
  • Rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.
  • Vedtaksmaler og standardtekster som brukes ved behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.
  • De to siste stillingsannonser for ledig stilling med arbeidsfelt økonomisk sosialhjelp.
  • Årsrapport/årsmelding for 2009 hvor økonomisk sosialhjelp er omtalt.
  • Virksomhetsplan for 2010 som omhandler økonomisk sosialhjelp.
  • De 6 siste vedtak om innvilgelse av økonomisk sosialhjelp etter §§ 18 og 19 som ble fattet før 01.08.2010.
  • De 6 siste vedtak om avslag på økonomisk sosialhjelp etter §§ 18 og 19 som ble fattet før 01.08.2010
  • De 5 siste vedtak om avslag på hjelp i akutte situasjoner (nødhjelp) fattet før 01.08.2010.
  • De 6 siste vedtak om avslag på stønad til husleierestanse og/eller strømrestanse fattet før 01.08.2010
  • de 2 siste vedtak om innvilgelse av husleierestanse og/eller strømrestanse fattet før 01.08.2010.
  • De 5 siste avslag på søknad om økonomisk sosialhjelp som gjelder stønad til andre formål enn akutt hjelp, husleie- og strømrestanse fattet før 01.08.2010.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Saksmappene/journalene til de 10 siste sakene fra nye søkere om økonomisk sosialhjelp.
  • De 6 siste sakene hvor brudd på vilkår har ført til at økonomisk sosialhjelp har bortfalt helt eller delvis.
  • De 6 siste sakene hvor søknad er avvist eller avslått på grunn av manglende dokumentasjon.
  • De 6 siste sakene hvor det er gitt økonomisk sosialhjelp som supplerende stønad til
  • introduksjonsstønad.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn
  • Dokumentasjon fra kommunen
  • Program for tilsyn
  • Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Jannike Dyreng-Nilsen

veileder/teamkoordinator

x

x

 

Jessica Sørensen

veileder/teamkoordinator

x

x

 

Henrik Landsverk

veileder økonomi

x

x

x

Steinar Hansen

Nav-leder

x

x

x

Vidar Andersen

kommunalsjef

x

x

 

Martha Elleflaadt

veileder økonomi

 

x

x

Marie Beate Akselsen

veileder økonomi

 

x

x

Maria R. Eriksen

rådgiver/teamkoordinator

 

x

x

Elin Skjulsvik

veileder

 

x

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Rådgiver Olav Øyasæter, revisor

Live Jetlund, revisor

Lise Jebsen, revisjonsleder