Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har i 2010 gjennomført tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Tilsynet er initiert av Statens helsetilsyn og er et tilsyn som gjennomføres i alle landets fylker.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble ved tilsynet avdekket funn som gav grunnlag for 3 avvik.

Avvik 1:

Svelvik kommune sikrer ikke alltid ivaretakelse av taushetsplikten i brukersenteret og ved utbetaling av stønad direkte til kreditorer.

Avvik 2:

Svelvik kommune sikrer ikke tilstrekkelig kartlegging og innhenting av relevante opplysninger ved behandling av søknader om økonomisk stønad.

Avvik 3:

Svelvik kommune sikrer ikke at alle søknader om økonomisk stønad avgjøres ut fra en konkret og individuell vurdering.

Dato: 31. januar 2011

Lise Jebsen
revisjonsleder
Live Jetlund
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Svelvik kommune i perioden 25. august 2010 – 31. januar 2011 Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Etter § 9 i lov om sosiale tjenester i Nav skal Fylkesmannen føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Svelvik kommune har 6466 innbyggere. Kommunen er organisert som en 2-nivåmodell, med en rådmannsfunksjon og 12 virksomheter, hvor Nav-kontoret er en av virksomhetene. Kontoret ble etablert i høsten 2007og er inndelt i Brukersenter, Oppfølging og Merkantil. Det har vært flere lederskifte på Nav-kontoret.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25. august 2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 12. oktober 2010.

Åpningsmøte ble avholdt 9. november 2010.

Intervjuer:

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i Brukersenteret for å se på den fysiske utformingen av lokalet.

Sluttmøte ble avholdt 12. november 2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Svelvik kommunen ved Nav Svelvik sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

5. Funn

Avvik 1:

Svelvik kommune sikrer ikke alltid ivaretakelse av taushetsplikten i brukersenteret og ved utbetaling av stønad direkte til kreditorer.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 44 (taushetsplikt) og § 5 (internkontroll) og forvaltningsloven §§ 13 til 13 e (taushetsplikt).

Avviket bygger på følgende:

a) Når brukere henvender seg i skrankene i brukersenteret, vil ansatte motta og etterspørre taushetsbelagte opplysninger. Publikum som oppholder seg i nærheten av skrankene, kan overhøre samtalen. Dette gjelder særlig ved veiledning om økonomisk stønad og bistand til utfylling av søknadsskjema.

b) Bare unntaksvis gis det tilbud om at hjelp til utfylling av søknadsskjema kan gis i samtalerom.

c) Gjennom bruk av ”grønt” skjema for søknader om økonomisk sosialhjelp kan sosialhjelpssøkere identifiseres av andre besøkende i brukersenteret.

d) Ledelsen og ansatte erkjenner at bestemmelsene om taushetsplikt ikke alltid kan overholdes. Ledelsen har likevel ikke iverksatt tiltak som er tilstrekkelige for å hindre brudd på taushetsplikten.

e) I noen tilfeller utbetales stønad direkte til kreditorer uten at det framgår, i journalnotat eller ved skriftlig samtykke, at denne utbetalingsmåten er i tråd med søkers ønske. Stønadsformen er i disse tilfellene heller ikke begrunnet i vedtaket. For å unngå at det kan oppstå tvil eller uenighet, må det framgå enten av vedtaket eller et samtykke hvorfor stønad utbetales direkte til kreditorer.

Kommentar:

Taushetsplikt i brukersenteret: Taushetsplikt er plikt til å tie om personlige forhold og plikt til å hindre at uvedkommende får innsyn i slike forhold. Plikten innebærer også en plikt til å legge til rette for at taushetsbelagte opplysninger kan utveksles på skjermet sted. Søker skal ikke settes i en situasjon som gjør at vedkommende føler at taushetsbelagte opplysninger må oppgis når uvedkommende kan høre. Taushetsplikt om personlige forhold er i hovedsak begrunnet i to hensyn – hensynet til personlig integritet og hensynet til tillitsforholdet mellom brukeren og forvaltningen. En rekke opplysninger som Nav-kontoret mottar, er av en slik art at brukeren ikke ønsker at de skal bli kjent. For at forvaltningen av tjenesten økonomisk stønad skal utføres forsvarlig, skal det innhentes tilstrekkelige opplysninger til å kunne avgjøre en søknad. Ofte er det nødvendig med opplysninger av personlig karakter, og det er derfor viktig at forholdene er lagt til rette for at brukeren kan sikres at taushetsplikten overholdes. Dersom taushetsplikten ikke overholdes kan tillitten svekkes, og resultatet kan bli at viktige opplysninger holdes tilbake. I verste fall kan det føre til at brukere ikke oppsøker tjenesten.

Utbetaling av stønad direkte til kreditor: Hovedregelen er at stønad skal utbetales som kontant pengebidrag. Når stønaden utbetales direkte til kreditor vil et klientforhold vanligvis bli røpet. Det må derfor gå klart fram av den enkelte sak hvorfor denne stønadsformen benyttes. Utbetaling til kreditor kan enten skje fordi søkeren selv ønsker dette eller fordi Nav-kontoret vil forsikre seg om at stønaden går til det formål den er tiltenkt, for eksempel til husleie. Når det er søker selv som ønsker at stønad går direkte til kreditor, bør samtykket være skriftlig slik at det ikke oppstår tvil eller uenighet om dette. Kommunen har også anledning til selv å velge at stønad skal utbetales til kreditor. Dette må i så fall skje etter reglene om stønadsformer i § 21, som innebærer at kontoret har konkrete holdepunkter for at tjenestemottaker ikke vil bruke stønaden i samsvar med forutsetninger eller vilkår. Stønadsformen må i dette tilfellet begrunnes i vedtaket. Hvis stønad utbetales direkte til kreditor uten at dette er etter samtykke eller at vilkårene i § 21 er oppfylt, bryter kommunen taushetspliktsbestemmelsene.

Avvik 2:

Svelvik kommune sikrer ikke tilstrekkelig kartlegging og innhenting av relevante opplysninger ved behandling av søknader om økonomisk stønad.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 18 (stønad til livsopphold),

§ 19 (stønad i særlige tilfeller), § 43 (innhenting av opplysninger), § 5 (internkontroll), forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt).

Avviket bygger på følgende:

a) Det er ikke gitt opplæring i bestemmelsene om økonomisk stønad og relevante bestemmelser om saksbehandling i forvaltningsloven til alle ansatte som har oppgaver og ansvar knyttet til mottak og behandling av søknader.

b) Kontoret har utarbeidet en oversikt over hva slags dokumentasjon som må legges ved søknad om økonomisk stønad. Det opplyses at søknaden ikke vil bli behandlet før fullstendig dokumentasjon foreligger. Krav om dokumentasjon skal vurderes konkret i den enkelte sak ut fra hva det søkes stønad til. Et standardisert dokumentasjonskrav kan innebære at det kreves opplysninger som ikke er relevant for å avgjøre saken og at terskelen for å søke blir unødig høy.

c) Det framgår av oversikten at kontoutskrift for de 2 siste månedene kreves framlagt. Ved søknad om nødhjelp kreves det kontoutskrift for de siste 3 månedene. Et rutinemessig krav om kontoutskrift ved alle søknader er i strid med bestemmelsene i rundskriv U-4/2003 fra tidligere Sosialdep.

d) I enkelte tilfeller er det stilt krav om hjemmebesøk som forutsetning for å ta stilling til søknaden. Hjemmebesøk vil som hovedregel ikke være nødvendig for å behandle søknader. Hjelpebehovet vil i de fleste tilfeller kunne utredes på andre måter, for eksempel gjennom samtale.

e) Det foreligger ikke rutiner eller felles praksis som sikrer at andre relevante opplysninger innhentes ut over søkers inntekter og utgifter. Det blir ikke på en systematisk måte kartlagt og nedtegnet opplysninger som vil være avgjørende for å vurdere den enkeltes hjelpebehov. Dette gjelder bl.a. opplysninger om sosiale og helsemessige forhold, særskilte utgifter som er nødvendige for livsoppholdet, barn og unges behov osv.

f) Det blir som regel ikke gitt tilbud om samtaler i forbindelse med søknader, bortsett fra mottakssamtaler med nye søkere. Mangel på samtale vil ofte medføre at saken ikke blir tilstrekkelig utredet, at grunnlaget for vurdering av hjelpebehov er mangelfullt og at kravet om brukermedvirkning ikke blir ivaretatt.

Kommentar:

Økonomisk stønad kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett. Hjelpebehovet skal utredes i nært samarbeid med søker. Det må følgelig innhentes opplysninger om en rekke forhold: Personopplysninger, familieforhold, sosiale forhold som aktiviteter og interesser, helsemessige utfordringer, søkers inntekter/inntektsmuligheter, og søkers utgifter. Hvor omfattende kartleggingsprosessen må være, avhenger blant annet av om det søkes om stønad for å dekke et akutt behov, hva det søkes om stønad til osv. Opplysninger fremkommer ofte gjennom søknadsskjema, gjennom samtale på kontoret eller på telefon, ved vedlagt dokumentasjon osv. Det følger av forvaltningsloven § 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak. Regelen skal bidra til at søker får de tjenestene han eller hun har krav på, og den understreker forvaltningens plikt til aktivt å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. Plikten omfatter en utredning av momenter som taler så vel til gunst som til ugunst for søkeren. Prinsippet om individuell vurdering har betydning for hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det må vurderes konkret i hver enkelt sak hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante og deretter hvilke opplysninger som må dokumenteres.

Avvik 3:

Svelvik kommune sikrer ikke at alle søknader om økonomisk stønad avgjøres ut fra en konkret og individuell vurdering.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 18 (stønad til livsopphold),

§ 19 (stønad i særlige tilfeller), § 5 (internkontroll), forvaltningsloven § 17 (forvaltnings-organets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

a) Lovverk, rundskriv til loven og metoder for godt sosialfaglig arbeid blir i liten grad anvendt som grunnlag ved drøfting og avgjørelse av saker. Vurderingen av hjelpebehov er i hovedsak redusert til en beregning av om søkers inntekt ligger over eller under kommunens veiledende sats for livsopphold.

b) Det foreligger ikke rutiner eller felles praksis for behandling av søknader om hjelp i akutte situasjoner/nødhjelp som sikrer at:

  • det er avklart hvem som har myndighet til å vurdere hjelpebehovet
    det foretas en vurdering av stønadsform 
    det fattes skriftlig vedtak samtidig med at søknaden avgjøres. Dette er særlig viktig når søker ønsker å påklage avgjørelsen.

c) I flere saker har søker i søknadsskjemaet, eller vedlegg til søknaden, gitt opplysninger om utgifter som ikke inngår i beskrivelsen av faktiske forhold eller framgår av oversikten over inntekter og utgifter i vedtaket. Dette gjelder bl.a. innboforsikring, bilutgifter og påleggstrekk. Dette medfører at utgifter søker selv har oppgitt ikke er tatt stilling til, og at det ikke er foretatt en individuell vurdering av hjelpebehov og stønadsnivå.

d) Det framgår ikke av vedtaket hvilke utgifter som inngår i kommunens sats til livsopphold. Det er heller ikke gjort rede for hvilke utgifter som ikke er medregnet, og som det som hovedregel skal ytes stønad til. Dette gjelder bl.a. strømutgifter, innboforsikring, tannbehandling, lege- og medisinutgifter og utgifter til samvær med barn der det er aktuelt.

e) Avslag på søknader om strøm- eller husleierestanse begrunnes ofte med at søker må få til en nedbetalingsordning med kreditorer. Det foretas det som regel ingen konkret og individuell vurdering av om det er realistisk å få til nedbetalingsordningen. Der hvor det åpenbart er lite realistisk å få til nedbetalingsordning, foretas det ingen vurdering av konsekvensen om strøm må stenges eller søker må flytte fra boligen. Selv der det er barn i husholdningen sikres det ikke at dette vurderes.

f) Det settes vilkår for stønad og besluttes konsekvenser ved brudd på vilkår som ikke er i samsvar med bestemmelsene for vilkårsetting. Det settes vilkår uten at det er vurdert om vilkåret kan være uforholdsmessig byrdefullt. Ved vilkårsbrudd framgår ikke alltid at det er foretatt en konkret vurdering av hvilke konsekvenser bruddet skal få.

Kommentar:

Økonomisk stønad etter lov sosiale tjenester i Nav skal sikre at alle har tilstrekkelige midler til livsopphold. Økonomisk stønad er en skjønnsmessig ytelse, og loven har ingen bestemmelser om stønadsnivået. Kommunene skal anvende skjønn, og alle søkere har krav på en individuell vurdering av sitt behov for hjelp. Hvor stønadsbehovet er ulikt, må også ytelsene være forskjellige. Kommunen har et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsens nivå og art. Dette skjønnet innskrenkes imidlertid av lovens krav om at tjenesten skal være forsvarlig og av formålsbestemmelsen i loven. De konkrete vurderingene som kommunen har lagt til grunn ved utmålingen av stønad må fremgå av vedtaket. Statlige veiledende retningslinjer for stønadsnivået legger klare føringer for nedre akseptable grense for forsvarlig stønad. Men også dette nivået kan kun være et utgangspunkt for det skjønn som skal utøves. Søknader skal avgjøres ut fra en konkret og individuell vurdering av den enkeltes hjelpebehov. Søknader kan ikke avslås kun med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke kun fastsettes i henhold til standardiserte satser.

6. Vurdering av virksomhetens styringssytem

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles i tråd med gjelde lovregler. Gjennom styringssystemet skal virksomheten sikre at oppgaver og tjenester utføres i samsvar med lovkrav slik at det ikke blir tilfeldig om lovbestemmelser etterleves. Hvilke funksjoner styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærmere beskrevet i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er et lederansvar å følge med på den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som forutsatt.

Fylkesmannen mener at dette tilsynet viser at Svelvik kommune ikke har tilfredsstillende styring på dette tjenesteområdet. Lovverk, rundskriv til loven og metoder for godt sosialfaglig arbeid er ikke tilstrekkelig godt kjent hos alle som utfører oppgaver på dette tjenesteområdet. Manglede kunnskap og ferdigheter fører til at behandling av søknader om økonomisk stønad blir et sårbart område og at det dermed blir tilfeldig om søknader avgjøres i samsvar med lovkrav. Arbeidsoppgaver er heller ikke organisert slikt at krav til og gode metoder for kartlegging av hjelpebehov og brukermedvirkning blir ivaretatt i alle saker. På enkelte områder, bl.a. avgjørelser av søknader om hjelp i akutte situasjoner (nødhjelp), er oppgave- og ansvarsfordelingen ikke tydelig og kjent for alle ved Nav-kontoret.

Fylkesmannen har imidlertid merket seg at kontoret synes å ha en ledelsesform som fremmer en åpen dialog som gir rom for utvikling, refleksjon og læring. Vi mener at ansattes motivasjon, initiativ og entusiasme gir et godt grunnlag for å få ”orden i eget hus” og fokus på forbedring av tjenesten.

7. Regelverk

LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)

FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart for Nav Svelvik og organisasjonskart som viser hvordan Nav-kontoret er plassert i forhold til øvrige virksomheter i kommunen
  • Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter på Nav-kontoret, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning
  • Oversikt over ansatte, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning
  • Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for økonomisk sosialhjelp
  • Rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.
  • Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp
  • Virksomhetsplan for 2010 som omhandler økonomisk sosialhjelp
  • Kopi av de 6 siste vedtak om innvilgelse av økonomisk sosialhjelp etter §§ 18 og 19 som ble fattet før 01.08.2010.
  • Kopi av de 6 siste vedtak om avslag på økonomisk sosialhjelp etter §§ 18 og 19 som ble fattet før 01.08.2010.
  • Kopi av de 5 siste vedtak om avslag på hjelp i akutte situasjoner (nødhjelp) fattet før 01.08.2010
  • Kopi av 6 siste vedtak om avslag på stønad til husleierestanse og/eller strømrestanse fattet før 01.08.2010.
  • Kopi av de 2 siste vedtak om innvilgelse av husleierestanse og/eller strømrestanse fattet før 01.08.2010
  • De 5 siste avslag på søknad om økonomisk sosialhjelp som gjelder stønad til andre formål enn akutt hjelp, husleie- og strømrestanse fatte før 01.08.2010

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • De 10 siste sakene fra nye søkere om økonomisk stønad.
  • De 6 siste sakene hvor det er gitt økonomisk stønad som supplering til introduksjonsstønad
  • 1 sak hvor søknad er avslått p.g.a. manglende dokumentasjon

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn
  • Dokumentasjon fra kommunen
  • Program for tilsynet
  • Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Svein. V. Thorgersen

rådmann

x

x

x

Halvor Sanne

Nav-leder

x

x

x

Helen Kvam

økonomikonsulent

x

x

 

Erik Ringnes

sosialkurator

x

x

x

Mona Gustavson

teamleder Brukersenter

x

x

x

Aina Lieng

veileder Brukersenter

x

x

x

Ellen Jebsen Berg

veileder Brukersenter

x

x

x

Ellen Bergerud

veileder Oppfølging

x

x

x

Annette Kagiavas

teamkoordinator oppfølging

x

x

x

Dagfinn Blomkvist

veileder oppfølging

x

   

Helene K. Hasselø

veileder pensjon

 

x

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Olav Øyasæter, revisor
Seniorrådgiver Live Jetlund, revisor
Seniorrådgiver Lise Jebsen, revisjonsleder