Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Nav ved Andebu kommune 2011

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med sosiale tjenester i Nav, behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp. Tilsynet er initiert av Statens helsetilsyn og er et tilsyn som gjennomføres i alle landets fylker.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at søknader om økonomisk sosialhjelp behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Det ble ved tilsynet avdekket funn som gav grunnlag for ett avvik og en merknad.

Avvik:

Andebu kommune sørger ikke alltid for konkret og individuell vurdering ved utmåling av stønad og valg av hjelpeform.

Merknad:

Andebu kommune kan forbedre sin praksis ved kartlegging av hjelpebehov.

Dato: 27. mai 2011

Lise Jebsen
revisjonsleder

Live Jetlund
revisor

Olav Øyasæter
revisor

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Andebu kommune i perioden 21.01.2011 - 27.05.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Andebu kommune er en landkommune med drøyt 5.200 innbyggere. Kommunen har 10 virksomheter ledet av rådmann, økonomisjef og to kommunalsjefer. Nav kontoret er en av virksomhetene, og er direkte underlagt rådmannen. Nav Andebu ble etablert høsten 2009. Kontoret er organisert i avdelingene Brukersenter og Oppfølging med hver sin teamkoordinator. Gjeldsrådgivning og Husbankens tjenester er lagt til egen avdeling. Kontorets ledergrppe består av Nav leder og to teamkoordinatorer. Nav Andebu har vedtatt en omorganisering av kontoret. Som følge av at flere ansatte er sykmeldte er denne omorganiseringen utsatt.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21. januar 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 2. mars 2011. Åpningsmøte ble avholdt 22. mars 2011.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i Brukersenteret.

Sluttmøte ble avholdt 25. mars 2011.

Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Andebu kommunen ved Nav Andebu sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Funn

Avvik:

Andebu kommune sørger ikke alltid for konkret og individuell vurdering ved utmåling av stønad og valg av hjelpeform.

Avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester i Nav§ 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), § 5 (internkontroll), forskrift om internkontroll for kommunen i Nav, forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

a) Mangler i utformingen av vedtaket:

Oversikten over hvilke inntekter og utgifter som er lagt til grunn ved vurdering av hjelpebehov, er vanskelig å forstå og viser ikke hvordan innvilget beløp er beregnet eller hvorfor det er gitt avslag.

Det opplyses heller ikke om hvilket beløp kommunen har benyttet til livsopphold.

Flere vedtak oppfyller ikke forvaltningslovens krav til hvordan vedtaket skal begrunnes. Det er ikke alltid klart skille mellom hva som er fakta, vurdering og konklusjon, og hvordan fakta i saken er vurdert opp mot lovens vilkår for hjelp.

b) I flere saker begrunnes avslaget kun med at søker ligger "over norm". Hjelpebehovet er ikke vurdert med utgangspunkt i den faktiske situasjonen, men kun ut i fra en oversikt over løpende inntekter og utgifter. Opplysninger gitt i søknad eller samtale om at søker ikke har penger på konto, skylder husleie/strøm eller lignende er ikke beskrevet eller vurdert i vedtaket.

c) "Rutiner ved behandling av nødhjelpssaker" legger til grunn at nødhjelp kan gis som forskudd på neste utbetaling av løpende stønad. Dette blir praktisert i flere saker. Forvaltningsloven§ 35 (omgjøring av vedtak uten klage) gir ikke adgang til å omgjøre et vedtak i slike tilfeller, slik kommunen har lagt opp til i rutinen.

d) I noen saker utbetales stønad direkte til kreditor uten at det i journalnotater eller vedtaket framgår at denne stønadsformen er valgt fordi det er brukers ønske, eller fordi vilkårene i lov om sosiale tjenester i Nav§ 21 (stønadsformer) om utbetaling til kreditor anses oppfylt.

e) Ved vurdering av hjelpebehov og utmåling av stønad til strøm skal de faktiske utgiftene legges til grunn. Stønad til strøm blir i enkelte saker utbetalt med stipulerte beløp. Det opplyses ikke samtidig i vedtaket at en høyere faktisk utgift gir rett til ytterligere stønad.

Kommentar:

Konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet: Når søkerens hjelpebehov er kartlagt, skal det vurderes om betingelsene for stønad er oppfylt. Det skal besluttes om hva det skal ytes stønad til og om nivået på stønaden. Det skal også vurderes om stønaden skal utbetales som bidrag, lån eller rekvisisjon og til hvem stønaden skal utbetales. Kommunen har både rett og plikt til å utøve skjønn og gjennomføre en konkret og individuell vurdering. Selv om det skal foretas individuell vurdering, skal dette skje innen rammen av regelverket. Lovens forutsetning om individuell behovsprøving når det gjelder utmåling av stønaden er overordnet de statlige veiledende retningslinjene som er gitt og eventuelle lokalt fastsatte normer for utmåling av stønad. Den individuelle vurderingen skal gjøres på bakgrunn av opplysningene om den enkeltes hjelpebehov. Søknader kan ikke avslås kun med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke kun fastsettes i henhold til standardiserte satser. De konkrete vurderingene som kommunen har lagt til grunn ved utmålingen av stønad må fremgå av vedtaket.

Utbetaling av stønad direkte til kreditor: Hovedregelen er at stønad skal utbetales som kontant pengebidrag. Når stønaden utbetales direkte til kreditor vil et klientforhold vanligvis bli røpet. Det må derfor gå klart fram av den enkelte sak hvorfor denne stønadsformen benyttes. Utbetaling til kreditor kan enten skje fordi søkeren selv ønsker dette eller fordi Nav-kontoret vil forsikre seg om at stønaden går til det formål den er tiltenkt, for eksempel til husleie. Når det er søker selv som ønsker at stønad går direkte til kreditor, bør samtykket være skriftlig slik at det ikke oppstår tvil eller uenighet om dette. Kommunen har også anledning til selv å velge at stønad skal utbetales til kreditor. Dette må i så fall skje etter reglene om stønadsformer i § 21, som innebærer at kontoret har konkrete holdepunkter for at tjenestemottaker ikke vil bruke stønaden i samsvar med forutsetninger eller vilkår. Stønadsformen må i dette tilfellet begrunnes i vedtaket. Hvis stønad utbetales direkte til kreditor uten at dette er etter samtykke eller at vilkårene i § 21 er oppfylt, bryter kommunen taushetspliktsbestemmelsene.

Merknad:

Andebu kommune kan forbedre sin praksis ved kartlegging av hjelpebehov.

Merknaden bygger på følgende:

a) Kartlegging av hjelpebehov skal legge grunnlag for en konkret og individuelle vurdering av søknaden. Det er ikke etablert felles praksis som innebærer at alle opplysninger som er relevante for saken blir innhentet, utredet og nedtegnet. Dette er opplysninger som vil være en del av faktabeskrivelsen i vedtaket. Opplysninger om barns situasjon når foreldrene mottar stønad over lang tid, husleie- og/eller strømrestanser er eksempler på dette.

b) Når det innhentes kontoutskrift, opplyses det ikke om adgangen til å "sladde" opplysninger. Dette er i strid med rundskriv U-4/2003 fra tidligere Sosialdepartementet.

Kommentar:

Merknaden skal ses i sammenheng med følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), § 5 (internkontroll), forskrift om internkontroll for kommunen i Nav, forvaltningsloven§ 17 (forvaltningsorganets utrednings­ og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og§ 25 (begrunnelsens innhold).

Økonomisk stønad kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett. Hjelpebehovet skal utredes i nært samarbeid med søker. Det må innhentes opplysninger om en rekke forhold, som bl.a. personopplysninger, familieforhold, sosiale forhold som aktiviteter og interesser, helsemessige utfordringer, søkers inntekter/inntektsmuligheter, og søkers utgifter. Hvor omfattende kartleggingsprosessen må være, avhenger blant annet av om det søkes om stønad for å dekke et akutt behov, hva det søkes om stønad til osv. Opplysninger fremkommer ofte gjennom søknadsskjema, gjennom samtale på kontoret eller på telefon, ved vedlagt dokumentasjon osv. Det følger av forvaltningsloven § l 7 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak. Regelen skal bidra til at søker tar de tjenestene han eller hun har krav på, g den understreker forvaltningens plikt til aktivt å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. Plikten omfatter en utredning av momenter som taler så vel til gunst som til ugunst for søkeren. Prinsippet om individuell vurdering har betydning for hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det må vurderes konkret i hver enkelt sak hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante og deretter hvilke opplysninger som må dokumenteres.

Regelverk

LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)

FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter på
• Nav-kontoret, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning
• Oversikt over ansatte, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning
• Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for økonomisk sosialhjelp
• Rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.
• Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp
• Virksomhetsplan og årsrapport for 20 l O som omhandler økonomisk sosialhjelp
• Kopi av første vedtak fra 4 nye søker før 01.01.2011
• Kopi av første vedtak fra 4 nye søker før 01.01.2011. Vedtak skal gjelde avslag på søknad om økonomisk sosialhjelp.
• Kopi av de 3 siste vedtak om avslag på hjelp i akutte situasjoner (nødhjelp) fattet før 01.01.2011.
• Kopi av 4 siste vedtak om avslag på stønad til husleierestanse og/eller strømrestanse fattet før 01.01.2011.
• Kopi av de 4 siste avslag på søknad om økonomisk sosialhjelp til barnefamilier som gjelder stønad til andre formål enn akutt hjelp, husleie- og strømrestanse fattet før 01.01.2011.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmappene/journalene til de 10 siste sakene, før l. mars 2011, fra søkere om økonomisk sosialhjelp.
• De 4 siste sakene, før 1. mars 2011, som gjelder barnefamilier som har mottatt stønad over lang tid (over 6 måneder).
• De 4 siste sakene, før l. mars 2011, fra andre søkere enn barnefamilier som har mottatt stønad over lang tid (over 6 måneder)
• De 3 siste sakene, før l. mars 2011, hvor innvilget stønad er utbetalt direkte til kreditor (utleier, strømleverandør, evt. andre kreditorer)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen
• Program for tilsyn
• Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Rådgiver Olav Øyasæter, revisor
Seniorrådgiver Live Jetlund, revisor
Seniorrådgiver Lise Jebsen, revisjonsleder