Rapport fra tilsyn med tjenestetilbudet til personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og 6, og kommunehelsetjenesteloven kapittel 2 i Hof kommune 2011

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med tjenestetilbudet til personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og 6, og kommunehelsetjenesteloven kapittel 2.

Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2011.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, gis opplysning råd og veiledning, at personene det gjelder tildeles sosiale tjenester og tjenester etter kommunehelsetjenesteloven, at de blir fulgt opp under behandling og at tiltak tilrettelegges ved avslutning av institusjonsopphold.

Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble ved tilsynet avdekket funn som ga grunnlag for tre avvik.

Det bemerkes at rapporten nå ikke viser til gjeldende lovverk.

Avvik 1

Hof kommune sørger ikke for at de som har behov for og rett til sosiale tjenester, tildeles tjenester i samsvar med bestemmelsene om enkeltvedtak.

Avvik 2

Hof kommune sørger ikke for at sosiale tjenester som tilbys personer med moderat til alvorlig psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, er tilpasset hjelpebehovet.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at virksomhetenes aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lovkrav.

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn gjennomført som systemrevisjon i Hof kommune i perioden 31. oktober 2011 til3.januar 2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2011.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester§ 2-6. Helsetilsynet har myndighet til å føre tilsyn etter kommunehelsetjenesteloven § 6-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avviker mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hof kommune har ca. 3 100 innbyggere. Kommuneadministrasjonen er organisert som en 2- nivåmodell, med en rådmannsfunksjon og fem tjeneste-/sektorområder som hver ledes av en sektorleder. Tjenester til personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet etter sosialtjenesteloven kapittel 4, og kommunehelsetjenesteloven kapittel 2, ivaretas av kommunens sektor for helse og omsorg. Kommunens sektor for Nav/barnevern ivaretar ansvar og oppgaver i henhold til lov om sosiale tjenester kapittel 6.

For at personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet skal kunne motta sosiale tjenester, må det foreligge et vedtak fattet ved kommunens sektor for helse- og omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21. september 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 31. oktober 2011.

Åpningsmøte ble avholdt 22. november 2011.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmote ble avholdt 25. november 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen sørger for at personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, gis opplysning råd og veiledning, at de tildeles sosiale tjenester, at de blir fulgt opp under behandling og ved avslutning av institusjonsopphold- herunder tilrettelegging og oppfølging i egen bolig. Tilsynsområdene kan deles inn i fire områder:

Område 1: Opplysning, råd og veiledning

Om kommunen sørger for å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Myndighetskravet omfatter et spekter av aktiviteter, fra henvisning til andre instanser til personlig råd og veiledning. Det forutsettes at veiledning, utover saksorienterte opplysninger, gis av personale som har nødvendig skolering for oppgaven.

Område 2: Tildeling av sosiale tjenester

Om kommunen sørger for at personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet som fyller vilkårene for rett til hjelp etter § 4-3, får tildelt tjenester, jf sosialtjenesteloven § 4-2 a til d, og etter kommunehelsetjenesteloven§ 2-1 jf§ 1-3.

Ansvaret for å gi tjenester til denne brukergruppen innebærer å tilpasse tjenestene slik at de fungerer som adekvate hjelpetiltak. I utgangspunktet er det slik at tjenester aktivt må etterspørres før det oppstår et krav. Det er imidlertid ingen formkrav til hvorledes et krav eller søknad om tjenester skal framsettes. Vanligvis er det tilstrekkelig at vedkommende har anmodet om hjelp og gitt kommunen tilstrekkelig informasjon til å kunne vurdere om vilkårene for hjelp er oppfylt.

Område 3: Oppfølging i behandling/rehabilitering

Om kommunen sørger for at personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet som er under rehabilitering, får nødvendig oppfølging den tiden de mottar behandling. Det må arbeides systematisk og målrettet for å sikre nødvendig effekt av den tverrfaglige spesialiserte behandlingen.

Område 4: Tilrettelegging av tiltak ved avslutning av institusjonsopphold

Om kommunen sørger for at de som er innlagt i døgninstitusjon rar et tilstrekkelig tilbud om tiltak i form av bolig, aktivitet og annen oppfølging/tjenester når de skrives ut fra institusjon.

Tilsynet hadde hovedfokus på område 2 - tildeling av sosiale tjenester.

5. Funn

Avvik 1:

Hof kommune sørger ikke for at de som har behov for og rett til sosiale tjenester, tildeles tjenester i samsvar med bestemmelsene om enkeltvedtak.

Dette er avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester § 4-2 jf§ 4-3 og § 8-1.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker§§ 17, 24 og 25.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Kommunen opplyser at 14 personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, har henvendt seg til kommunen i 20 l O og frem til l. september 2011. I samme periode har ingen av de 14 personene hatt vedtak om praktisk bistand og opplæring. I samme periode har en av disse personene hatt vedtak om støttekontakt.

Kommunen er kjent med personer med behov for sosiale tjenester som:

• Ikke får tjenester
  - Ansatte opplyser at det er manglende tilgjengelighet for tjenestene.
  - Ansatte opplyser at brukere som har behov for tjenester, ikke får tjenester fordi brukere ikke klarer/vil ta imot tjenester kommunen tilbyr.
• Får tjenester, men der vedtak ikke er fattet.
  - Ansatte opplyser at det gis tjenester det ikke er fattet vedtak på.
• Får tjenester der vedtak er fattet etter kommunehelsetjenesteloven.

Det foretas i hovedsak ikke en konkret og individuell vurdering av behovet for og retten til sosiale tjenester.

• Ansatte har ulik oppfatning av hvem som har ansvaret for å ta konkret stilling til behov for sosiale tjenester som personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet har rettskrav på.
• I stillingsbeskrivelse til ansatte i oppfølgingsteamet og brukersenteret i Nav,
• framkommer det ikke at vurdering av behov for sosiale tjenester skal vurderes. I stillingsbeskrivelse til ansatte i psykisk helsetjeneste, framkommer det ikke at vurdering av behov for sosiale tjenester skal vurderes.
• I saksmapper, journaler og annet skriftlig materiell, fremkommer det i hovedsak, at det ikke er foretatt en konkret vurdering om personene det gjelder, fyller vilkårene for rett til sosiale tjenester.
• I vedtak fattet av psykisk helsetjeneste, er det ikke vurdert om personene har et hjelpebehov som tilsier rett til sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a til d.
• I vedtak fattet av oppfølgingsteamet i Nav, er det ikke vurdert om personene har et hjelpebehov som tilsier rett til sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a til d.
• Svært få personer har individuell plan, selv om mange er personer som har behov for langvarige og koordinerte tjenester.

Avvik 2:

Hof kommune sørger ikke for at sosiale tjenester som tilbys personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, er tilpasset hjelpebehovet.

Dette er avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester§§ 2-1 og 2-3.
• Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten§ 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Ansatte opplyser at flere personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, har hjelpebehov som ikke dekkes. Dette skyldes blant annet at:
  - Boveiledning-/oppfølging i bolig er lite tilgjengelig.
  - Brukere tar ikke imot den tjenesten kommunen tilbyr. Det er mangel på tilrettelagte boliger for denne gruppen.
• Ansatte opplyser at de "tradisjonelle" tjenestene, for eksempel støttekontakt, ikke passer og/eller ikke er tilgjengelig for personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet. Kommunen har imidlertid ikke vurdert eller fattet vedtak om andre alternative tjenester som kan imøtekomme hjelpebehovet.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at virksomhetenes aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lovkrav.

Dette er avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester§§ 2-1 og 2-3. Kommunehelsetjenenesteloven §§ 2-1 og 1-3.
• Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten§ 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Ansatte har ulik oppfatning av hvor ansvaret ligger for å ta konkret stilling til behov for sosiale tjenester som personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet har rettskrav på.
• Det er ikke gitt opplæring i sentrale bestemmelser i sosialtjenesteloven til ansatte som utfører oppgaver knyttet til vurdering av behov for og tildeling av sosiale tjenester. Det foreligger heller ingen opplæringsplan i denne forbindelse.
• Det er ikke gitt opplæring i sentrale bestemmelser i kommunehelsetjenesteloven til ansatte som utfører oppgaver knyttet til vurdering av behov for og tildeling av slike tjenester. Det foreligger heller ingen opplæringsplan i denne forbindelse.
• Kommunens avvikssystem brukes ikke på dette tjenesteområdet.

Øvrig kommentar:

Personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet med behov for sosiale tjenester for å dekke grunnleggende bistandsbehov, er ofte i en slik situasjon at verken de selv eller pårørende har ressurser til å fremheve sine rettigheter utover den rett som klagemuligheten gir. Det er derfor avgjørende at brukerne sine behov for sosiale tjenester, først og fremst fanges opp av den kommunale saksbehandlingen, og dernest at så vel saksbehandlingen, lovforståelsen og det kommunale rimelighetsskjønnet kan bli gjenstand for overprøving gjennom retten til å klage.

Sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd fastslår at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester, skal regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, med enkelte unntak. Det betyr at kommunen må utrede saken slik at det kan foretas en konkret og individuell vurdering av den rusmiddelavhengiges aktuelle situasjon. Når nødvendige opplysninger og annen informasjon er innhentet, skal søkerens faktiske situasjon vurderes opp mot lovens bestemmelser hvor det tas stilling til om søkeren fyller vilkårene for å få hjelp.

En avgjørelse om vilkåret for hjelp er oppfylt, skal skje på bakgrunn av en individuell vurdering der søkerens evne til å ta vare på egen helse, sosiale og økonomiske forhold, skal vurderes konkret. Vurderingen vil måtte basere seg på et sosialfaglig skjønn. Søker som ikke er tilfreds med avgjørelsen har lovbestemt klageadgang.

Mange personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, har sammenfallende og langvarig problematikk. Noen av disse personene preges av stor ambivalens mellom å avvise og det å søke hjelp. Det er også slik at mange personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet, ikke vil kunne nyttegjøre seg tjenestene praktisk bistand/opplæring og støttekontakt når slike tjenester formidles som tradisjonell hjemmehjelp og støttekontakt. Overfor denne brukergruppen vil det ofte være nødvendig å tilpasse og organisere tjenestene slik at de fyller behovet for sosial tjenester og fungerer som adekvate hjelptiltak.

Kommunen har stor grad av frihet til å utforme tjenestene sine slik at de er tilpasset brukerne og de lokale forholdene. Kommunen har ansatte som fyller noe av det behovet de sosiale tjenestene skal dekke for personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet. Under tilsynet har vi imidlertid sett at disse ordningene, i noen tilfeller, mer fremstår som en særordning utenfor det sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven er ment å være. Vanlige krav loven stiller til rettssikkerhet, saksbehandling og internkontroll, blir dermed ikke gjort gjeldende i disse sakene.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av l O. februar 1967
• Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over ansatte, med navn og stillingsbetegnelse, som har oppgaver knyttet til tilsynsområdene.
• Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for tjenester til personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet.
• Rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om tjenester til personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet.
• Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om tjenester til personer med alvorlig til moderat psykisk lidelse og rusmiddelavhengighet.
• Opplæringsplan for nytilsatte.
• Kopi av:
  - tre vedtak om støttekontakt.
  - ett vedtak om opphold i omsorgsinstitusjon.
  - syv vedtak med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 7 journaler til personer som henvendte seg til kommunen i 2010 og fram til 1. august 2011.
• Fire journaler til personer som er i legemiddelassistert rehabilitering.
• En journal til person som har Individuell Plan.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn.
• Dokumentasjon fra kommunen.
• Program for tilsyn.
• Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Rådgiver Bodil Hovden, revisor
Seniorrådgiver Petter Kirkeby, revisor
Seniorrådgiver Inge Bendik Sandvold, revisjonsleder