Rapport fra tilsyn med tjenestetilbudet etter sosialtjenesteloven til rusmiddelavhengige i Nøtterøy kommune 2011

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med tjenestetilbudet etter sosialtjenesteloven til rusmiddelavhengige. Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at rusmiddelavhengige gis opplysning, råd og veiledning, tildeles sosiale tjenester, og at de blir fulgt opp under behandling og i forbindelse med avslutning av institusjonsopphold.

Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble ved tilsynet avdekket funn som ga grunnlag for ett avvik.

Avvik:

Kommunen sikrer ikke at rusmiddelavhengige tildeles sosiale tjenester i samsvar med bestemmelsene om enkeltvedtak og at tjenestene som tilbys er tilpasset hjelpebehovet.

Dato: 25. august 2011

Lise Jebsen
revisjonsleder

Inge Bendik Sandvold
revisor

 

Petter Kirkeby
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn gjennomført som systemrevisjon i Nøtterøy kommune i perioden 08.04.2011 - 25.08. 2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Nøtterøy kommune har ca. 20 841 innbyggere. Kommuneadministrasjonen er organisert som en 2-nivåmodell, med en rådmannsfunksjon og 3 sektorer ledet av hver sin kommunaldirektør; teknisk sektor, helse- og sosialsektor og oppvekst- og kultursektor. Tjenester etter sosialtjenesteloven til rusmiddelavhengige ivaretas av enheter i helse- og sosialsektoren, bl.a. Tjenestekontoret og Psykisk helse og rus. Ruskonsulentjeneste/rusteam er underlagt Psykisk helse og rus. For å kunne motta bistand fra rusteamet, må det foreligge et vedtak fattet av Tjenestekontoret. Rusteamet følger opp ca. 80 til 90 rusmiddelavhengige.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 8. april 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 19. mai 2011.

Åpningsmøte ble avholdt 7. juni 2011.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet

Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 10. juni 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen sørger for at rusmiddelavhengige gis opplysning, råd og veiledning, tildeles sosiale tjenester, og at de blir fulgt opp under behandling og i forbindelse med avslutning av institusjonsopphold. Tilsynsområdene kan deles inn i fire områder:

Område 1: Opplysning, råd og veiledning

Om kommunen sørger for å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å til å løse eller

forebygge sosiale problemer. Myndighetskravet omfatter et spekter av aktiviteter, fra henvisning til andre instanser til personlig råd og veiledning. Det forutsettes at veiledning, utover saksorienterte opplysninger, gis av personale som har nødvendig skolering for oppgaven.

Område 2: Tildeling av sosiale tjenester

Om kommunen sørger for at rusmiddelavhengige som fyller vilkårene for rett til hjelp etter § 4-3 får tildelt tjenester, jf. sosialtjenesteloven § 4-2 a til d. Ansvaret for å gi tjenester til denne brukergruppen innbærer å tilpasse tjenestene slik at de fungerer som adekvate hjelpetiltak. I utgangspunktet er det slik at det at tjenester aktivt må etterspørres før det oppstår et krav. Det er imidlertid ingen formkrav til hvorledes et krav eller søknad om tjenester skal framsettes. Vanligvis er det tilstrekkelig at vedkommende har anmodet om hjelp og gitt kommunen tilstrekkelig informasjon til å kunne vurdere om vilkårene for hjelp er oppfylt.

Område 3: Oppfølging i behandling/rehabilitering

Om kommunen sørger for at rusmiddelavhengige som er under rehabilitering får nødvendig oppfølging den tiden de mottar behandling for sin rusavhengighet. Det må jobbe systematisk og målrettet for å sikre nødvendig effekt av den tverrfaglige spesialiserte behandlingen.

Område 4: Tilrettelegging av tiltak ved avslutning av institusjonsopphold

Om kommunen sørger for at de som er innlagt i døgninstitusjon får et tilstrekkelig tilbud om tiltak i form av bolig, aktivitet og annen oppfølging/tjenester når de skrives ut fra institusjon. Område 4 vil være naturlig å se i sammenheng med område 3.

5. Funn

Avvik:

Kommunen sikrer ikke at rusmiddelavhengige tildeles sosiale tjenester i samsvar med bestemmelsene om enkeltvedtak og at tjenestene som tilbys er tilpasset hjelpebehovet.

Avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester § 8-1 (anvendelse av forvaltningsloven), jf. § 4-3 (hjelp til dem som ikke kan dra omsorg for seg selv) og § 4-2 (tjenester).
• Forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

Avviket bygger på følgende:

Om saksbehandlingen

a) Kommunen opplyser at den har kontakt med 80 til 90 personer som er rusmiddelavhengige. Av disse er det kun 4 personer med vedtak om praktisk bistand og 3 personer med vedtak om støttekontakt i perioden fra januar 2010 til april 2011. Blant de 80 til 90 personene er kommunen kjent med behov for sosiale tjenester, som det ikke er fattet vedtak om.

b) Det foretas ikke i alle saker en konkret og individuell vurdering av behovet for sosiale tjenester

- Ansatte har ulik oppfatning av hvem som har ansvaret for å ta konkret stilling til behov for sosiale tjenester som rusmiddelavhengige kan ha rettskrav på. Enkelte ansatte mener at ansvaret ligger til Tjenestekontoret, mens andre mener dette ligger til ruskonsulentene i Psykisk helse og rus.

- I brosjyren om Tjenestekontoret framkommer det at kartlegging av hjelpebehov skal foretas der. I vedtak fattet av Tjenestekontoret er det imidlertid ikke vurdert om bruker har et hjelpebehov som tilsier rett til tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a til d.

- I enkelte vedtak fattet av Tjenestekontoret overlates det til ruskonsulentene å vurdere egnede tiltak.

- I stillingsbeskrivelse for ruskonsulent framkommer det ikke at vurdering av behov for sosiale tjenester skal foretas av ruskonsulentene.

- Det framkommer ikke av journalnotater eller annet skriftlig materiale gjennomgått ved tilsynet at det er foretatt en konkret vurdering av om brukeren fyller vilkårene for rett til sosiale tjenester.

c) Det er ikke tatt stilling til om enkelte av tjenestene som gis av ansatte i Psykisk helse og rus skal anses som sosiale tjenester. Det opplyses at brukere blant annet får hjelp i form av følge til andre offentlige instanser og praktiske gjøremål i hjemmet. Disse tjenestene er det ikke fattet vedtak om. Det er dermed uklart om de hjelpetiltak som gis oppfyller vedkommendes krav på tjenester.

d) Ansatte opplyser at flere rusmiddelavhengige har hjelpebehov som ikke dekkes. Dette skyldes blant annet at tiden til ruskonsulentene ikke strekker til og/eller at brukeren ikke tar imot den tjenesten kommunen tilbyr.

e) Vedtak om støttekontakt fattes ikke før støttekontakten er tilgjengelig.

f) Det er ikke gitt opplæring i sentrale bestemmelser i sosialtjenesteloven til ansatte som utfører oppgaver knyttet til vurdering av behov for og tildeling av sosiale tjenester.

Om tilpasning av tjenestene til rusmiddelavhengiges behov

g) Kommunen opplyser at de ”tradisjonelle” tjenestene, for eksempel støttekontakt og

hjemmehjelp, ikke passer for denne målgruppen. Det er imidlertid ikke vurdert tilstrekkelig om tjenestene i disse tilfelle kan organiseres/tilpasses på en annen måte for å imøtekomme hjelpebehovet.

h) Andre kommunale tilbud, som for eksempel Herstad dagsenter og Sidebygningen, vil være utilstrekkelig for mange av dem som ikke kan nyttegjøre seg de ”tradisjonelle” tjenestene.

Kommentar:

Tilgjengeligheten, innretningen og rettsikringen av tjenestene henger nøye sammen.

Sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd fastslår at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, med enkelte unntak.

Det betyr at kommunen må utrede saken slik at det kan foretas en konkret og individuell vurdering av søkerens situasjon. Når nødvendige opplysningen og annen informasjon er innhentet skal søkerens faktiske situasjon vurderes opp mot lovens bestemmelser hvor det tas stilling til om søkeren fyller vilkårene for å få hjelp. Avgjørelse om vilkåret for hjelp er oppfylt skal skje på bakgrunn av en individuell vurdering der søkerens evne til å ta vare på egen helse, sosiale og økonomiske forhold skal vurderes konkret. Vurderingen vil måtte

basere seg på et sosialfaglig skjønn. Søker som ikke er tilfreds med avgjørelsen har lovbestemt klageadgang. Rusmiddelmisbrukere med behov for tjenester for å dekke grunnleggende bistandsbehov er ofte i en slik tilstand at verken de selv eller pårørende har ressurser til å stå på for sine rettigheter utover den rett som klagemuligheten gir. Det er derfor avgjørende at deres behov for tjenester først og fremst fanges opp av den kommunale saksbehandlingen, og dernest at så vel saksbehandlingen, lovforståelsen og det kommunale rimelighetsskjønnet kan bli gjenstand for overprøving gjennom retten til å klage.

Mange rusmiddelavhengige vil ikke kunne nyttegjøre seg tjenestene praktisk bistand/ opplæring og støttekontakt når tjenestene formidles som tradisjonell hjemmehjelp og støttekontakt. Overfor denne brukergruppen vil det ofte være nødvendig å tilpasse og organisere tjenestene slik at de fyller behovet for sosial tjenester og fungerer som adekvate hjelptiltak. Kommunen har, og skal ha, stor grad av frihet til å utforme tjenestene sine slik at de er tilpasset brukerne og de lokale forholdene. Dette innebærer både en rett og en plikt til å yte tjenester som kan dekke behovet til alle hjelpetrengende som har krav på tjenester.

6. Regelverk

Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967

Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over ansatte, med navn og stillingsbetegnelse, som har oppgaver knyttet til tilsynsområdene.
• Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for tjenester til rusmiddelavhengige.
• Rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om tjenester til rusmiddelavhengige.
• Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om tjenester til rusavhengige.
• Opplæringsplan og stillingsbeskrivelse for ruskonsulent.
• Kopi av:
  - fem vedtak om praktisk bistand og opplæring
  - tre vedtak som gjelder personer som har avsluttet opphold i behandlingsinstitusjon

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Seks journaler hvor Tjenestekontoret har fattet § 6-1 vedtak.
• Journalene til tre personer som bor i egen bolig (ikke bemannede boliger) som har oppfølging/tjenester.
• Journalene til tre personer som har fått tilbud om LAR. Saksmappene/journalene til de to personene som har vedtak om støttekontakt henholdsvis
• Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Varsel om tilsyn

Dokumentasjon fra kommunen

• Program for tilsyn
• Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

 

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Seniorrådgiver Bodil Hovden, observatør Seniorrådgiver Petter Kirkeby, revisor Seniorrådgiver Inge Bendik Sandvold, revisor Seniorrådgiver Lise Jebsen, revisjonsleder