Helsetilsynet

Sammendrag

Tilsynet med sosiale tjenester i Nav er initiert av Statens helsetilsyn og er et tilsyn som gjennomføres i alle landets fylker.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at Nav-kontoret behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt i brukersenteret, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Denne rapporten beskriver de 3 avvikene som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Avvik 1:

Sandefjord kommune, ved Nav Sandefjord sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i brukersenteret.

Avvik 2:

Sandefjord kommune, ved Nav Sandefjord sikrer ikke tilstrekkelig kartlegging og innhenting av opplysninger som er relevante for å behandle søknader om økonomisk sosialhjelp.

Avvik 3:

Sandefjord kommune, ved Nav Sandefjord sikrer ikke at alle vedtak om økonomisk stønad bygger på en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet.

Dato: 11. november 2011

Lise Jebsen
revisjonsleder

Live Jetlund
revisor

Olav Øyasæter
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sandefjord kommune i perioden 13. april 2011 – 11. november 2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Sandefjord kommune har ca. 43 650 innbyggere. Kommune er organisert etter en tradisjonell hierarkisk struktur, med fire etater i tillegg til sentraladministrasjonen. Rådmannen er kommunens øverste administrative leder. De kommunale tjenestene i Nav er organisatorisk underlagt helse- og sosialsjefen. Nav Sandefjord ble etablert desember 2008. Kontoret har ca. 100 ansatte og er inndelt i fem enheter: brukersenter, oppfølging kort tid, oppfølging lang tid, økonomi/saksbehandling (øk/sak) og stab/merkantil. Oppgaver knyttet til behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp blir ivaretatt av enhetene brukersenteret, herunder skranke 3, og økonomi/saksbehandling.

På bakgrunn av en bekymringsmelding fra saksbehandlere ved Nav besluttet kommunen våren 2011 at det skulle gjennomføres en kartlegging av saksområdet for økonomisk sosialhjelp. Kartleggingen ble foretatt av rådgivningsfirmaet Ernst & Young i mars 2011 og oppsummeringen foreligger i egen rapport. Det presiseres i rapporten at det ikke har vært undersøkt om observasjoner som legges til grunn er vurdert opp mot lovkrav på dette tjenesteområdet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 13. april 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 6. september 2011.

Åpningsmøte ble avholdt 27. september 2011.

Intervjuer

12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i brukersenteret 27. september 2011.

Sluttmøte ble avholdt 30. september 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Sandefjord kommunen ved Nav Sandefjord sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt i brukersenteret, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering. Kravet om individuelle vurderinger gjelder for hele søknadsprosessen; fra identifisering av søknader, innhenting av nødvendige opplysninger og saksbehandlingstid, til avgjørelser om hjelpebehov, stønadsnivå, stønadsform og utbetaling.

5. Funn

Avvik 1:

Sandefjord kommune, ved Nav Sandefjord sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i brukersenteret.

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 44 (taushetsplikt) og § 5 (internkontroll) og forvaltningsloven §§ 13 til 13 e (taushetsplikt).

Avviket bygger på følgende:

  • Publikum henvender seg ved de to vertsskrankene i brukersenteret. Skrankene er plassert ca. 1 ½ meter fra hverandre. Når det står brukere i begge skrankene vil det som hovedregel være mulig å overhøre hvilket hjelpebehov som blir presentert. Dette bekreftes i intervjuer.

Kommentar:

Taushetsplikt er plikt til å tie om personlige forhold og plikt til å hindre at uvedkommende får innsyn i slike forhold. Plikten innebærer også en plikt til å legge til rette for at taushetsbelagte opplysninger kan utveksles på skjermet sted. Bruker skal ikke settes i en situasjon hvor uvedkommende kan overhøre hvilket hjelpebehov som blir presentert. Taushetsplikt om personlige forhold er i hovedsak begrunnet i to hensyn – hensynet til personlig integritet og hensynet til tillitsforholdet mellom brukeren og forvaltningen. En rekke opplysninger som Nav-kontoret mottar, er av en slik art at brukeren ikke ønsker at de skal bli kjent. For at forvaltningen av tjenesten økonomisk stønad skal utføres forsvarlig, skal det innhentes tilstrekkelige opplysninger til å kunne avgjøre en søknad. Ofte er det nødvendig med opplysninger av personlig karakter, og det er derfor viktig at forholdene er lagt til rette for at brukeren kan sikres at taushetsplikten overholdes. Dersom taushetsplikten ikke overholdes kan tillitten svekkes, og resultatet kan bli at viktige opplysninger holdes tilbake. I verste fall kan det føre til at brukere ikke oppsøker tjenesten.

Avvik 2:

Sandefjord kommune, ved Nav Sandefjord sikrer ikke tilstrekkelig kartlegging og innhenting av opplysninger som er relevante for å behandle søknader om økonomisk sosialhjelp.

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)§ 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), § 43 (innhenting av opplysninger), forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt).

Avviket bygger på følgende:

a)Gjennomgang av enkeltsaker viser at det i flere saker ikke er innhentet relevante opplysninger. Opplysninger som etterspørres er i mange saker begrenset til dokumentasjon av inntekter og noen bestemte utgifter. Det etterspørres i liten grad opplysninger om andre forhold som kan ha betydning for vurdering av hjelpebehovet. Dette gjelder bl.a.:

- Opplysninger som beskriver tjenestemottakers situasjon, herunder sosial og helsemessige forhold, særskilte utgifter som er nødvendige for livsoppholdet og barn og unges behov osv.

- Det fastsettes vilkår uten at det er kartlagt om tjenestemottaker kan oppfylle vilkåret. I konkrete saker er det satt vilkår om arbeidsmarkedstiltak for personer med omfattende rus/psykisk lidelse og vilkår om å søke arbeid for personer som er medisinsk vurdert som 100 % arbeidsufør.

- Ved vilkårsbrudd kartlegges det heller ikke om det foreligger spesielle grunner for dette. Konsekvensen har i noen tilfeller vært at tjenestemottaker ikke har hatt midler til livsopphold.

- Det kartlegges ikke om tjenestemottaker selv er i stand til å kontakte kreditorer for å få stoppet utleggstrekk, eller om Nav-kontoret må tilby praktisk hjelp til dette.

Praksis er at det i inntil 2-3 mnd tas hensyn til trekk uten at det er undersøkt om trekkene etter dette er stoppet. Hjelp fra økonomisk rådgiver er heller ikke tilgjengelig når det opplyses at ventetiden er 1 ½ år. Etter lov om sosiale tjenester i Nav skal utleggstrekk tas hensyn til inntil det har vært mulig å få stoppet trekket helt eller delvis.

b)I organisering av Nav-kontoret er det lagt til grunn at ansvaret for nødvendig kartlegging skal ivaretas i brukersenteret. Ansatte i både brukersenteret og øk/sak som vi har intervjuet, mener at de opplysningene som brukersenteret har fått ansvaret for å innhente i forbindelse med mottak og videreformidling av søknaden, ikke er tilstrekkelig for å kunne foreta en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet.

c)Innhenting av opplysninger er i praksis ivaretatt av to avdelinger, brukersenteret og øk/sak. Brukersenteret innhenter noen, mens ytterligere opplysninger blir innhentet av øk/sak. Det er ikke etablert rutiner eller felles praksis som sikrer at det samlet innhentes alle relevante opplysninger. Gjennom intervjuer framkommer det at det ikke er tid eller ressurser nok til å få opplyst saken tilstrekkelig. Timeavtaler eller hjemmebesøk skal ikke prioriteres. Ledelsen har gitt klare signaler om at saksproduksjon skal prioriteres.

d)Tjenestemottakers behov for og ønske om samtale med saksbehandler blir ofte ikke imøtekommet. Også ansatte i skranke 3 vurderer i flere saker at tjenestemottaker bør få snakke med en saksbehandler/sin saksbehandler. Det er imidlertid opp til den enkelte saksbehandler å avgjøre om vedkommende vil snakke med tjenestemottaker når dette blir presentert som et behov.

e)I flere saker vurderer skranke 3 at øk/sak må avgjøre saken raskere enn i løpet av 3-4 uker, som er den behandlingstid som oppgis. Nødvendigheten av å vurdere søknaden raskt blir ikke alltid fanget opp i øk/sak, og resulterer i at tjenestemottaker gjentatte ganger tar kontakt med skranke 3 for å få avklart når svar kan ventes.

f)Både skranke 3 og øk/sak opplever at saksflyt, sett i forhold til de krav som stilles til forsvarlig saksbehandling, ikke er ivaretatt på en god nok måte.

g)Kontoret har utarbeidet en oversikt over hva slags dokumentasjon som må legges ved søknad om økonomisk stønad. Det opplyses at søknaden ikke vil bli behandlet før fullstendig dokumentasjon foreligger. Krav om dokumentasjon skal vurderes konkret i den enkelte sak ut fra den faktiske situasjonen og hva det søkes stønad til. Et standardisert dokumentasjonskrav kan medføre at det kreves opplysninger som ikke er relevante for saken og at brukere ikke får stønad de har behov for og rett til. Intervjuer bekrefter at unødvendig dokumentasjon kreves i enkelte saker.

h) Det innhentes kontoutskrifter rutinemessig uten at det opplyses om adgangen til å sladde. Dette er i strid med bestemmelsene i rundskriv U-4/2003 fra tidligere Sosialdepartementet.

Kommentar:

Innhenting av opplysninger: Hvilke opplysninger som skal fremskaffes i den enkelte sak må alltid vurderes individuelt ut fra tjenestemottakers situasjon og konkret i forhold til tjenesten det søkes om. Opplysninger som innhentes skal være relevante for saken, og det skal ikke innhentes flere opplysninger enn nødvendig. I vurderingen av hva som er nødvendige opplysninger ligger også en vurdering av hva som er tilstrekkelig for å opplyse saken så godt som mulig. Dette henger sammen med Nav-kontorets plikt til å identifisere hjelpebehov og å peke på omstendigheter som har betydning i det konkrete tilfellet. Saksbehandlingstiden og vurderingen av hvilke opplysninger som er nødvendige for saken, må tilpasses den enkeltes situasjon og hva det søkes om stønad til. Nav-kontoret må sørge for at tjenestemottaker får mulighet til å legge fram sin situasjon og uttale seg om egen sak ved å skape rom for dialog. Mangel på samtale vil ofte medføre at saken ikke blir tilstrekkelig utredet, at grunnlaget for vurdering av hjelpebehov er mangelfullt og at kravet om brukermedvirkning ikke blir ivaretatt. Behovet for å skape tillit og trygghet i relasjonen er vesentlig også for samarbeid og videre oppfølging. At Nav-ansatte har relasjonskompetanse er grunnleggende for å lykkes i oppfølgingen av å gjøre tjenestemottakeren selvforsørget.

Bruk av vilkår: Økonomisk stønad er en rettighet for dem som ikke har andre muligheter til å forsørge seg selv, og skal i utgangspunktet gis uten vilkår. Nav-kontoret har adgang til å sette vilkår for tildeling av økonomisk stønad under visse forutsetninger. Hvis det settes vilkår, skal det være for å motivere og positivt påvirke tjenestemottaker gjøre seg bedre i stand til å sørge for sitt livsopphold på annen måte enn ved økonomisk stønad. Vilkår settes i utgangspunktet i samarbeid med tjenestemottaker. Før det settes vilkår, skal Nav-kontoret alltid foreta en konkret og individuell vurdering av om vilkår er nødvendig og hensiktsmessig, og vil bidra til å fremme den enkeltes muligheter til å bli uavhengig av økonomisk stønad. I denne vurderingen skal det legges vekt på hva tjenestemottaker allerede gjør for å bli selvhjulpen, og om bruk av vilkår kan motivere og påvirke ytterligere. I de tilfeller hvor Nav-kontoret ensidig pålegger tjenestemottaker plikter gjennom vilkår, skjerpes kravene til den konkrete individuelle vurderingen.

Avvik 3:

Sandefjord kommune, ved Nav Sandefjord sikrer ikke at alle vedtak om økonomisk stønad bygger på en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet.

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 18 (stønad til livsopphold), 19 (stønad i særlige tilfeller), § 5 (internkontroll), forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

a) Gjennomgang av enkeltsakene viser at praksis ikke er i samsvar med lovkrav, og at praksis er ulik i sammenlignbare saker. Dette gjelder bl.a.:

- Det sørges ikke for at faktiske utgifter til strøm blir tatt hensyn til ved vurdering av hjelpebehov når økonomioversikten (eksklusiv strømutgifter) viser et overskudd i

forhold til norm. Verken i økonomioversikten eller andre steder i vedtaket framkommer det opplysninger om at søkeren kan ha krav på stønad til delvis dekning av strømutgifter hvis disse utgjøre et høyere beløp enn overskuddet.

- Det settes vilkår som er i strid med loven (krav om å inngå avtale om trekk i løpende trygdeytelse før søknad kan behandles).

- Korttidsnorm benyttes uten at den faktiske situasjonen tilsier dette.

b) I noen saker utbetales stønad dirkete til kreditor uten at det i journalnotater eller vedtak framgår at denne stønadsformen er valgt fordi det er brukers ønske, eller fordi vilkårene i lov om sosiale tjenester i Nav § 21 (stønadsform) om utbetaling til kreditor er oppfylt.

c)Det foreligger en prosedyrehåndbok (Kerbas) som beskriver hva som skal være praksis ved behandling av søknad om stønad til ulike formål. Denne er ikke oppdatert verken i forhold til ny lov, etablering av Nav-kontor eller rutinen for årlig revisjon. Enkelte av prosedyrene er ikke i samsvar med gjeldende lovbestemmelser, eks. samboere. Håndboken blir i varierende grad brukt for å kvalitetssikre saksbehandlingen.

d)Flere av de nyere dokumentene som er utarbeidet for bruk ved mottak av søknader er ikke i samsvar med den praksis som prosedyrehåndboken legger opp til. Dette skaper uklarhet i hva som gjelder og resulterer i ulik praksis.

e)Rosa skjema for søknad om stønad i akutte situasjoner (nødhjelp) beskriver en vurdering av denne type saker som ikke er i samsvar med lovens bestemmelser. Hjelp blir avslått uten at det er undersøkt om søkeren har penger til sitt livsopphold.

f)Skriftlig materiale, veiledning til søkere, brosjyrer m.v. som kontoret benytter gir motstridende informasjon om stønadsrettigheter og krav til dokumentasjon.

g)Aktuelle rundskriv til loven er ikke kjent for alle som behandler søknader om økonomisk sosialhjelp og er heller ikke lett til gjengelig.

h)Tjenestemottakere som har behov for nærmere forklaring på hvordan vedtak skal forstås, får ofte ikke anledning til å snakke med den som har fattet vedtaket. Det er ansatte i skranke 3 som må forklare innholdet i vedtaket og har i flere tilfeller selv erfart at vedtak er vanskelige å forstå.

i)Det er ikke etablert rutiner som sikrer likebehandling, eller at faktafeil, saksbehandlingsfeil eller feil lovforståelse kan avdekkes. Ukentlige veiledningsmøter for drøfting av enkeltsaker ivaretar ikke i tilstrekkelig grad behovet for internkontroll eller kvalitetssikring av vedtaket før det sendes tjenestemottaker.

j)Det faglige ansvaret for å sørge for at kontoret til enhver tid har oversikt over hvilket regelverk som gjelder, er ikke klart plassert.

Kommentar:

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. Nav- kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig. Vurderingene skal gjøres innenfor rammen av gjeldende lov- og forskriftsbestemmelser, og så langt som mulig foretas i samarbeid med tjenestemottakeren. Utredningen av hjelpebehovet skal ta utgangspunkt i den enkeltes faktiske situasjon. Søknader kan ikke avslås kun med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke kun fastsettes i henhold til satser.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles i tråd med gjelde lovregler. Gjennom styringssystemet skal virksomheten sikre at oppgaver og tjenester utføres i samsvar med lovkrav og gir de resultater som lovgivningen krever. Hvilke funksjoner styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærmere beskrevet i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er et lederansvar å følge med på den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som forutsatt.

Fylkesmannen mener at dette tilsynet viser at Sandefjord kommune/Nav-Sandefjord ikke har tilfredsstillende styring på dette tjenesteområdet. Gjennomgang av tilsendte dokumenter, enkeltsaker og intervju med ansatte viser at forhold på flere områder ikke er samsvar med lovkrav og at det oppstår svikt som har stor betydning for tjenestemottaker. Beslutninger om hvordan arbeidsoppgaver på dette tjenesteområdet skal ivaretas har ikke tatt utgangspunkt i de krav lovverket setter og metoder for godt sosialfaglig arbeid.

7. Regelverk

  • LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
  • FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over dokumenter framgår av varselbrev datert 13. april 2011 og kommunen svar datert 29. august 2011.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Framgår av e-post til Nav-kontorets kontaktperson 21. september 2011.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Varsel om tilsyn

  • Dokumentasjon fra kommunen
  • Program for tilsynet
  • Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Gisle Dahn

Rådmann

X

 

X

Hanne K. L. Sundbø

Nav-leder

X

X

X

Lise Tanum Aulie

Helse- og sosialsjef

X

X

 

Valborg Småvik

Veileder

X

 

X

Anja Pedersen Beck

Kurator

X

X

X

Anne Birgitte Seeberg

Kurator

X

 

X

Inger Haugen

Spesialrådgiver HS adm.

X

   

Annika Frogner Hansen

Teamkoordinator

X

X

X

Susanne Bøe

Kurator

X

 

X

Marita Dahl

Kurator

X

X

X

Kristin Skjelbred

Rådgiver, rådmannen

X

 

X

Hilde Marie Clementz

Kurator

X

   

Gunn Ingergård

Kurator

X

 

X

Astrid Lucie Neergaard

Fagkonsulent

X

X

X

Tore Ophus

Driftsleder

X

X

X

Heidi Thorstein

Avdelingsleder

X

 

X

Stine Artzen

Kurator

X

 

X

Camilla Falkenhaug

Veileder

X

X

X

Else Aase

Veileder

X

X

X

Trude Solli Berge

Veileder

X

X

X

Laila Olsen

Koordinator

X

X

X

Solfrid Hammersmark

Avd.leder oppfølging

X

 

X

Cecilie Sunde

Gjeldsrådgiver

   

X

Maibritt Stuksrud

Saksbehandler

   

X

Gunn Kristin Pedersen

Veilder

   

X

Vibeke Bredal

Fagforbundet

   

X

Anne Wettergreen

Fagkonsulent

   

X

Eva Berge

Økonomi/regnskap

   

X

Trond Aunan

Saksbehandler

   

X

Anita Aashildrød

Avd.leder

   

X

Bente Lillebuen

saksbehandler

   

X

Marit B. Haraldsvik

     

X

Reidun Monrad

Veileder

   

X

Katrine Lund Manneråk

Veileder

   

X

Kirsten Becks

Akademikerforbundet

   

X

Anne Beate Kirkhus

FO

   

X

Kari Alvear

Veileder

   

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Rådgiver Olav Øyasæter, revisor Seniorrådgiver Live Jetlund, revisor Seniorrådgiver Lise Jebsen, revisjonsleder