Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med tjenestetilbudet til rusmiddelavhengige etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og 6. Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2011.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at rusmiddelavhengige gis opplysning, råd og veiledning, at rusmiddelavhengige tildeles sosiale tjenester, at rusmiddelavhengige blir fulgt opp under behandling og at tiltak tilrettelegges ved avslutning av institusjonsopphold.

Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble ved tilsynet avdekket funn som ga grunnlag for ett avvik og en merknad.

Det bemerkes at rapporten nå ikke viser til gjeldende lovverk.

Avvik:

Kommunen sørger ikke for at alle rusmiddelavhengige som har behov for sosiale tjenester, tildeles tjenester i samsvar med bestemmelsene om enkeltvedtak, og at tjenestene som tilbys er tilpasset hjelpebehovet.

Merknad:

Kommunen har brukt feillovhenvisning i enkelte vedtak til personer med rusmiddelavhengighet. Påvist merknad er rettet opp fra kommunens side.

Dato: 3. januar 2012

Inge Bendik Sandvold
revisjonsleder

Bodil Hovden
revisor

 

Petter Kirkeby
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn gjennomført som systemrevisjon i Sandefjord kommune i perioden 27. september 2011 til 3. januar 2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2011.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester§ 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sandefjord kommune har ca. 43 648 innbyggere. Kommuneadministrasjonen er organisert som en 2-nivåmodell, med en rådmannsfunksjon og 4 etater ledet av hver sin sjef; teknisk etat, helse- og sosialetat, skole- og bamehageetat og kultur- og fritidsetat. Tjenester etter sosialtjenesteloven til rusmiddelavhengige ivaretas av enheter i helse- og sosialetat som blant annet helse og oppvekst og ved utredning og saksbehandling. Sosialmedisinsk senter er underlagt helse og oppvekst. For at rusmiddelavhengige skal kunne motta sosiale tjenester, må det foreligge et vedtak fattet ved enhet utredning og saksbehandling. Sosialmedisinsk senter følger opp ca. 100 personer med rusmiddelavhengighet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 11. august 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 27. september 2011.

Åpningsmøte ble avholdt 25. oktober 2011.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte var varslet til den 28. oktober 2011. Etter ønske fra kommunen ble sluttmøtet avholdt den 3. november 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen sørger for at rusmiddelavhengige gis opplysning, råd og veiledning, at rusmiddelavhengige tildeles sosiale enester, og at rusmiddelavhengige blir fulgt opp under behandling og ved avslutning av institusjonsopphold. Tilsynsområdene kan deles inn i tre områder:

Område 1: Opplysning, råd og veiledning
Om kommunen sørger for å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Myndighetskravet omfatter et spekter av aktiviteter, fra henvisning til andre instanser til personlig råd og veiledning. Det forutsettes at veiledning, utover saksorienterte opplysninger, gis av personale som har nødvendig skolering for oppgaven.

Område 2: Tildeling av sosiale tjenester
Om kommunen sørger for at rusmiddelavhengige som fyller vilkårene for rett til hjelp etter § 4-3 får tildelt tjenester, jf sosialtjenesteloven § 4-2 a til e. Ansvaret for å gi tjenester til denne brukergruppen innbærer å tilpasse tjenestene slik at de fungerer som adekvate hjelpetiltak. I utgangspunktet er det slik at det at tjenester aktivt må etterspørres før det oppstår et krav. Det er imidlertid ingen formkrav til hvorledes et krav eller søknad om tjenester skal framsettes. Vanligvis er det tilstrekkelig at vedkommende har anmodet om hjelp og gitt kommunen tilstrekkelig informasjon til å kunne vurdere om vilkårene for hjelp er oppfylt.

Område 3: Oppfølging i behandling/rehabilitering og tilrettelegging av tiltak ved avslutning av institusjonsopphold
Om kommunen sørger for at rusmiddelavhengige som er under rehabilitering, får nødvendig oppfølging den tiden de mottar behandling for sin rusavhengighet. Det må arbeides systematisk og målrettet for å sikre nødvendig effekt av den tverrfaglige spesialiserte behandlingen.
Om kommunen sørger for at de som er innlagt i døgninstitusjon får et tilstrekkelig tilbud om tiltak i form av bolig, aktivitet og annen oppfølging/tjenester når de skrives ut fra institusjon.

5. Funn

Avvik:

Kommunen sørger ikke for at alle rusmiddelavhengige som har behov for sosiale tjenester, tildeles sosiale tjenester i samsvar med bestemmelsene om enkeltvedtak, og at tjenestene som tilbys er tilpasset hjelpebehovet.

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester § 4-3 jf§ 4-2 og § 8-1
  • Forskrift om kvalitet i pleie og omsorgstjenesten§ 3
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten§ 4

Avviket bygger på følgende:

1. Kommunen opplyser at 159 rusmiddelavhengige har henvendt seg/sendt søknad til kommunen i 2010 og frem til l. august 2011. Av disse er det anslagsvis 15 personer som har vedtak om praktisk bistand og opplæring, og anslagsvis 8 personer med vedtak om støttekontakt.

  • Blant de resterende (ca 136) er kommunen kjent med rusmiddelavhengige med behov for sosiale tjenester som:
    - ikke får sosiale tjenester og at det heller ikke er fattet vedtak
    - får tjenester, men at det ikke er fattet vedtak
    - får tjenester og som har vedtak, men der vedtak ikke er fattet etter sosialtjenesteloven § 4-2

Øvrig kommentar:
Sentralt her er kommunens erkjennelse om at flere rusmiddelavhengige med behov for sosiale tjenester, ikke får sosiale tjenester og at det dermed heller ikke er fattet vedtak om sosiale tjenester.

Personer med rusmiddelavhengighet, med behov for sosiale tjenester for å dekke grunnleggende bistandsbehov, er ofte i en slik situasjon at verken de selv eller pårørende har ressurser til å fremheve sine rettigheter utover den rett som klagemuligheten gir. Det er derfor avgjørende at rusmiddelavhengige sine behov for sosiale tjenester, først og fremst fanges opp av den kommunale saksbehandlingen, og dernest at så vel saksbehandlingen, lovforståelsen og det kommunale rimelighetsskjønnet kan bli gjenstand for overprøving gjennom retten til å klage.

2. Det foretas ikke i alle saker en konkret og individuell vurdering av behovet for sosiale tjenester:

  • I prosedyre for avklaring av søknader/henvendelser til sosialmedisinsk senter, fremgår at mottaksteamet skal foreta en "avklaring av tjenestebehov". Det kan fremstå som uklart hva som ligger i tjenesten sosialmedisinsk senter skal utføre.
  • I flere vedtak fra sosialmedisinsk senter, fremkommer det ikke at det er foretatt en konkret individuell vurdering av behovet for sosiale tjenester. I disse sakene - gjennom dokumentasjon, journaler og annet skriftlig materiale, fremkommer det ikke at det er foretatt en konkret individuell vurdering om den rusmiddelavhengige fyller vilkårene for rett til sosiale tjenester.

Øvrig kommentar:

I nevnte prosedyre for avklaring av søknader/henvendelser til sosialmedisinsk senter, fremgår at mottaksteamet skal foreta en "avklaring av tjenestebehov". Av prosedyren, sett i forhold til sosiale tjenester, er det er uklart hvilke tjenestebehov som skal avklares ved sosialmedisinsk senter.

Under tilsynet ble det gjennomgått dokumenter og journaler i ca 44 saker. I flere av sakene fremkommer ikke at det er foretatt en konkret vurdering om den rusmiddelavhengige fyller vilkårene for rett til sosiale tjenester.

Sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd fastslår at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester, skal regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, med enkelte unntak. Det betyr at kommunen må utrede saken slik at det kan foretas en konkret og individuell vurdering av den rusmiddelavhengiges aktuelle situasjon. Når nødvendige opplysninger og annen informasjon er innhentet, skal søkerens faktiske situasjon vurderes opp mot lovens bestemmelser hvor det tas stilling til om søkeren fyller vilkårene for å få hjelp.

En avgjørelse om vilkåret for hjelp er oppfylt, skal skje på bakgrunn av en individuell vurdering der søkerens evne til å ta vare på egen helse, sosiale og økonomiske forhold, skal vurderes konkret. Vurderingen vil måtte basere seg på et sosialfaglig skjønn. Søker som ikke er tilfreds med avgjørelsen har lovbestemt klageadgang.

Lov om sosiale tjenester§ 6-1 er ingen tjeneste det skal fattes vedtak om. Formålet med denne bestemmelsen er først og fremst å understereke hvilke oppgaver kommunen har overfor rusmiddelavhengige. Bestemmelsen gjentar for det første det ansvar for opplysing, råd og veiledning som kommunen er pålagt etter samme lov§ 4-1. For det andre minner bestemmelsen om at kommunen skal yte hjelp i form av tjenester etter§ 4-2 til de som fyller vilkårene for hjelp etter§ 4-3.

3. Om tilrettelegging:

  • Kommunen opplyser at flere rusmiddelavhengige har hjelpebehov som ikke dekkes. Dette skyldes blant annet at tiden til ansatte ikke strekker til og/eller at den rusmiddelavhengige ikke tar imot den tjenesten kommunen tilbyr.
  • Kommunen opplyser at en av årsakene til at enkelte rusmiddelavhengige ikke tar imot tjenesten kommunen tilbyr, er at utfører er ukjent (tredjeperson). Ansatte ved sosialmedisinsk senter utfører derfor tjenesten selv i enkelte tilfeller.

Øvrig kommentar:

Mange personer med rusmiddelavhengighet, har sammenfallende og langvarig problematikk. Noen av disse personene preges av stor ambivalens mellom å avvise og det å søke hjelp. Vi er inneforstått med at mange personer med rusmiddelavhengighet, ikke vil kunne nyttegjøre seg tjenestene praktisk bistand/opplæring og støttekontakt når slike tjenester formidles som tradisjonell hjemmehjelp og støttekontakt. Overfor disse personene vil det derfor ofte være nødvendig å tilpasse og organisere tjenestene slik at de fyller behovet for sosial tjenester og fungerer som adekvate hjelpetiltak.

Kommunen har stor grad av frihet til å utforme tjenestene sine slik at de er tilpasset brukerne og de lokale forholdene. Kommunen har konsulenter/miljøarbeidere som fyller deler av det behovet de sosiale tjenestene skal dekke for personer med rusmiddelavhengighet. Under tilsynet har vi imidlertid sett at disse ordningene, i noen tilfeller, mer fremstår som en særordning utenfor det sosialtjenesteloven er ment å være. I disse sakene er det heller ikke fattet vedtak om sosiale tjenester. Vanlige krav loven stiller til rettssikkerhet, saksbehandling og internkontroll, blir dermed ikke gjort gjeldende i disse sakene.

Merknad:

Sandefjord kommune har brukt feillovhenvisning i enkelte vedtak til personer med rusmiddelavhengighet.

Merknaden bygger på følgende:

  • Enkelte vedtak fra sosialmedisinsk senter er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven § 2-1 jf§ 1-3. Vedtakene omhandler hjelp til å organisere hverdagen, råd og veiledning, og vurdering kartlegging og koordinering til rusmiddelavhengige.
  • Enkelte vedtak fra sosialmedisinsk senter er hjemlet i lov om sosiale tjenester§ 4-3 jf § 6-1. Vedtakene omhandler blant annet administrering av medisiner til rusmiddelavhengige.

Under sluttmøtet den 3. november 2011, ble det fra kommunen opplyst at påvist merknad er rettet opp ut i fra de forhold merknaden bygger på.

Øvrig kommentar:

Vi har selvsagt tatt til etterretning at kommunen under sluttmøtet den 3. november 2011, informerte om at påvist merknad er rettet opp ut i fra de forhold merknaden bygger på. Vi finner dermed ikke grunnlag for ytterlig redegjørelse til merknaden.

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av l O. februar 1967
  • Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over ansatte, med navn og stillingsbetegnelse, som har oppgaver knyttet til tilsynsområdene.
  • Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for tjenester til rusmiddelavhengige.
  • Rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om tjenester til rusmiddelavhengige.
  • Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om tjenester til rusavhengige.
  • Opplæringsplan for nyansatte.
  • Kopi av:
    - fem siste vedtak om praktisk bistand og opplæring
    - fem siste vedtak om støttekontakt
    - fem siste vedtak om opphold i omsorgsinstitusjon
    - fem siste vedtak om avslutning opphold i behandlingsinstitusjon

Dokumentasjon som ble etterspurt og gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Fem journaler til personer der Sosialmedisinsk senter har fattet vedtak etter 1. april 2011.
  • Fem journaler til personer der Sosialmedisinsk senter i sitt vedtal har gitt avslag etter l. april 2011.
  • Fem journaler til personer som er henvist til vurdering av behandlingsbehov i spesialisthelsetjenesten.
  • Journaler til de tre siste personen som har ratt tilbud om legemiddelassistert rehabilitering (LAR).
  • Journaler til de tre siste personene som har klaget på tjenester etter vedtak fra Sosialmedisinsk senter.
  • Journaler til de tre siste personene som har klaget på tjenester etter vedtak fra enhet utredning og saksbehandling.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn
  • Dokumentasjon fra kommunen
  • Program for tilsyn
  • Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Gisle Dahn

Rådmann

X

 

X

Tine Luberth

Seksjonsleder, helse og oppvekst

X

X

X

Lise Tanum Aulie

Helse- og sosialsjef

X

X

X

Kristin Wilhelmsen

Fagkoordinator, LAV

X

X

X

Katharina S. Omvik

Ruskonsulent ungdom

X

X

X

Siv May Nesse

Feltsykepleier

X

X

 

Torill Søtorp

Nettverkskonsulent

X

X

X

Wenche Møgster

Fagkoordinator,Sosialmedisinsk senter

X

X

X

NenaB.Christoffersen

Ruskonsulent

X

X

X

Inger Moen Bjerke

Psykiatrisk syskepleier

   

X

Rita Berg Hermansen

Fagkoordinator, psykiatri

   

X

Heidi Moe

Saksbehandler

   

X

Håkon A. Sveen

Ruskonsulent, ungdom

   

X

Harald Heggernes

Psykiatrisk sykepleier

   

X

Ragni Skjelbred

Psykiatrisk sykepleier

   

X

Alinda Naidoo

Saksbehandler/fagkonsulent

 

X

X

Kari Handberg

Sosionom, Sosialmedisinsk senter

X

X

 

Grete Wold

Leder, Sosialmedisinsk senter

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Seniorrådgiver Bodil Hovden, revisor
Seniorrådgiver Petter Kirkeby, revisor
Seniorrådgiver Inge Bendik Sandvold, revisjonsleder