Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Sikrer kommunen at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov og forskrifter?
  • Sikrer kommunen at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov- og forskriftskrav?

Tilsynet har under begge temaene hatt fokus på barns rett til medvirkning.

Stokke kommune fikk to avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik 1

Stokke kommune sikrer ikke at barneverntjenesten gjennomfører undersøkelser i tråd med lov og myndighetskrav.

Avvik 2

Stokke kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkrav.

Tilsynet er et landsomfattende tilsyn med barneverntjenester i kommunene i 2011 som er utarbeidet av Statens Helsetilsyn.

Dato: 25.07.11

Marte C. Ervik
revisjonsleder

Svein I. Fiane
revisor

 

Anne Askvig
revisor

 

 

 

1.Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Stokke kommune i perioden 14.03.11 – 23.06.11.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barnevernstjenesten etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd. Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet at fylkesmennene skal gjennomføre i 2011 og 2012.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stokke kommune har ca 11000 innbyggere.

Kommunen har nylig gjennomført en omorganisering. Barneverntjenesten ligger nå under sektor oppvekst, kunnskap og kultur, med Egil Gjerde som kommunalsjef.

Barneverntjenesten har over tid vært preget av at den ikke har hatt en formell leder. I barnevernlederes fravær har det vært satt inn en konstituert leder, det har ikke vært avklart for hvor lang periode dette skulle vare. Fra 03.05.11 er det ansatt en barnevernleder.

Barneverntjenesten har tre team, et barneteam, et ungdomsteam og et omsorgsteam. Kommunen har bevilget midler til to midlertidige stillinger i barneverntjenesten for to år. Den ene stillingen skal disponeres til kurativt arbeid og den andre stillingen skal i hovedsak jobbe med forebyggende arbeid.

Kommunen har fått midler til en stilling gjennom de øremerkede midlene på statsbudsjettet.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.03.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 22.06.11.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 23.06.11.

 

4.Hva tilsynet omfattet

Tilsynets to hovedtemaer er den kommunale barneverntjenestens undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn. Brukermedvirkning er undertema for begge hovedtemaene. Brukermedvirkning vil i denne sammenheng være barnets rett til å bli informert og til å uttale seg i saker som angår barnet.

Det er den kommunale barneverntjenesten som har ansvaret for gjennomføring av undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak etter barnevernloven §§ 4-3 og § 4-5. Tilsynet har vurdert om kommunen utfører disse oppgavene innenfor rammene av barnevernloven, samt forvaltningsretten, Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon og forskrift om internkontroll for kommunenes oppgaver etter lov om barneverntjenester. I det videre gjøres det kort rede for hva som har blitt undersøkt i forhold til de ulike temaene.

Hovedtema 1:

 For å kontrollere at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

  • at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
  • at barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen ivaretas
  • at det er foretatt en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes

Hovedtema 2:

Når det gjelder evaluering av pågående hjelpetiltak, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

  • at det foretas en tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltakene
  • at barns rett til medvirkning ivaretas i evalueringsfasen
  • at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Kravet til internkontroll:

I tillegg til at tilsynet vurderte praksisen og rutinene til barneverntjenesten innenfor tilsynstemaene, ble kommunens internkontroll i forhold til disse områdene vurdert. Det er i barnevernloven § 2-1 og forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester et krav om at kommunen skal ha et system for internkontroll. Tilsynet har undersøkt om Stokke kommune gjennom sine styringstiltak og internkontroll sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme utføres innenfor rammene av barnevernloven §§ 4-3, 4-5 og 6-3. Fylkesmannen vurderte i hovedsak om kommunens internkontrollsystem sikrer

  • tilstrekkelig opplæring og oppfølging av kompetanse hos de ansatte
  • at det gjennomføres områdeovervåkning for å avdekke avvik eller område med risiko for svikt, og oppfølging av disse
  • at det er oppfølging fra ledelsen med tanke på om prosedyrer og retningslinjer følges

 

5. Funn

Avvik 1:

Stokke kommune sikrer ikke at barneverntjenesten gjennomfører undersøkelser i tråd med lov og myndighetskrav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 2-1, 2. ledd som sier at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører de oppgavene i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf Forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.
  • Barnevernloven § 6-9 som sier at en undersøkelse etter § 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder.
  • Barnevernloven § 6-4, 1.ledd som sier at opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen.
  • Barnevernloven § 6-3 beskriver barns rettigheter under saksbehandlingen og sier at barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører han eller henne.
  • Forvaltningsloven som gjelder med de særregler som er fastsatt i barnevernloven, jf barnevernloven § 6-1

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Kommunen har utarbeidet prosedyre for undersøkelser. I prosedyren fremkommer det at saksbehandler skal lage en undersøkelsesplan og skrive en sluttrapport. Sluttrapporten skal underskrives av saksbehandler og leder og sendes til partene. Det kan i enkelte tilfeller vurderes å sende sluttbrev i stedet, men da skal det være avklart med leder. Gjennom dokumentinnsyn og intervjuer ble det avdekket at denne ikke følges i alle saker.
    • Kommunen utarbeider ikke i alle saker skriftlige planer for undersøkelsene.
    • Det fremkom gjennom dokumentinnsyn og intervjuer at det ikke alltid skrives sluttrapporter i undersøkelsene. Der det ikke var skrevet sluttrapport, ble det heller ikke funnet kopi av sluttbrev i alle sakene.
  • Det fremkom under intervjuene og dokumentinnsyn at det ikke foretas evalueringer underveis i alle undersøkelsessaker.
  • Det fremkom under intervjuer og dokumentinnsyn at det ikke foretas skriftlige vurderinger underveis i alle undersøkelsene.
  • Kommunen har ikke et system for innhenting av skriftlig samtykke fra foreldrene når barneverntjenesten skal innhente informasjon fra andre instanser i undersøkelsen. Gjennom dokumentinnsyn fremkom det heller ikke at det i alle saker er innhentet muntlig samtykke fra foreldrene. Under intervjuene fremkom det at saksbehandlerne snakker med familien i den første samtalen, om hvem de kan innhente informasjon fra i forbindelse med undersøkelsen. Dette dokumenteres ikke alltid.
  • I prosedyren som foreligger for undersøkelser står det at samtaler med barna og hjemmebesøk skal foretas i alle undersøkelser, men det fremgår ikke når og hvordan barna skal få si sin mening og bli hørt. Det blir vurdert ut fra saksbehandlernes eget skjønn. Vurderinger som gjøres i forhold til om barneverntjenesten ikke snakker med barnet, dokumenteres ikke i alle saker.
  • Rapporteringen fra 2010 viser at kommunen hadde 25 fristbrudd på undersøkelser. Gjennom dokumentene innhentet fra kommunen, kommer det frem at kommunen ved slutten av 2010 hadde 25 undersøkelser på venteliste. Etter første kvartal 2011 hadde kommunen syv fristbrudd. Under intervjuene kom det frem at kommunen ikke lenger har venteliste på undersøkelser.
  • Barneverntjenesten har mangler i sitt system for internkontroll:
    • Det tas ut rapporter fra Familia som fanger opp konkrete brudd på lovkrav jf. halvårsrapportering og kvartalsrapportering til Fylkesmannen. Andre områder i virksomheten som ikke er i samsvar med regelverk eller interne rutiner fanges ikke systematisk opp av et aktivt avvikssystem.
    • Tjenesten har system for skriving av avviksmeldinger, men det er ikke lik forståelse for hva som er avvik og hva de ansatte skal skrive avviksmeldinger i forhold til.
    • Undersøkelser er registrert som ferdige på kontrollskjemaer som sendes til Fylkesmannen, men er ikke avsluttet i praksis.
    • Tjenesten har ikke etablert systematiske kontrollrutiner for saksarbeidet. Barnevernleder har ansvar for saksveiledning og oppfølging av saksbehandlerne. På grunn av sykdom og stor saksmengde er dette ikke blitt fulgt opp. Det er opp til saksbehandlerne selv hvilke saker som tas opp til intern drøfting på barnevernmøtene. Drøftingene blir ikke alltid dokumentert i saksmappene.

Avvik 2:

Stokke kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkrav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 2-1, 2. ledd som sier at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører de oppgavene i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf Forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.
  • Barnevernloven § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak sier: ”Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.”
  • Barnevernloven § 6-3 beskriver barns rettigheter under saksbehandlingen og sier at barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører han eller henne.
  • Forvaltningsloven som gjelder med de særregler som er fastsatt i barnevernloven, jf barnevernloven § 6-1

Kommentar:

Barnevernloven § 4-5 forutsetter at tiltaksplanen skal være skriftlig og at den gir en oversikt over hvilke konkrete tiltak som skal settes i verk. Det kreves at barneverntjenesten foretar en individuell vurdering av barnets situasjon og foreldrenes omsorgsevne på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet. En skal innhente tilstrekkelig opplysninger for å kunne vurdere om hjelpen som er iverksatt er tjenelig, om det er nødvendig med nye tiltak eller om tiltaket kan avsluttes. Dette skal gjøres systematisk og dokumenteres i den enkelte sak.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Ikke alle hjelpetiltak evalueres.
  • Flere av de foretatte evalueringer dokumenteres ikke.
  • Det fremgår av intervjuene og dokumentinnsyn at det i flere saker mangler vurdering av den totale situasjonen for barnet når tiltaket evalueres.
  • Ikke alle tiltaksplanene utarbeides i samarbeid med barna og pårørende.
  • Tiltaksplanene underskrives ikke av barna og pårørende.
  • Gjennom intervju og dokumentinnsyn er det ikke synliggjort at tiltaksplanen blir brukt som et aktivt verktøy.
  • Kommunen har ikke retningslinjer for hvilke vurderinger som er nødvendige og tilstrekkelige i evalueringen av hjelpetiltak og sikrer derved ikke at andre involverte i saken bidrar i evalueringen.
  • Barneverntjenesten har mangler i sitt system for internkontroll:
    • Det tas ut rapporter fra Familia som fanger opp konkrete brudd på lovkrav jf. halvårsrapportering til Fylkesmannen. Andre områder i virksomheten som ikke er i samsvar med regelverk eller interne rutiner fanges ikke systematisk opp av et aktivt avvikssystem. Det skrives f. eks ikke avviksmeldinger på tiltak som ikke evalueres etter planen.
    • Det er ikke lik forståelse for hva som er avvik og hva de ansatte skal skrive avviksmeldinger i forhold til.
    • Tjenesten har ikke etablert systematiske kontrollrutiner for saksarbeidet. Barnevernleder har ansvar for saksveiledning og oppfølging av saksbehandlerne. På grunn av sykdom og stor saksmengde er dette ikke blitt fulgt opp. Det er opp til saksbehandlerne selv hvilke saker som tas opp til intern drøfting på barnevernmøtene. Drøftingene blir ikke dokumentert i saksmappene.

 

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. barnevernloven § 2-1 2 ledd.

Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse og disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll. Tilsynets undersøkelser viser at Stokke kommune har mangler i sitt system for internkontroll på de undersøkte tjenesteområdene. Tilsynet viser at saksbehandlersystem Familia benyttes for å fange opp konkrete brudd på lovkrav, eksempelvis fristbrudd ved undersøkelse og mangler på tiltaksplaner i saker om hjelpetiltak. Det er blitt skrevet avviksmeldinger på fristbrudd i en periode, men dette er ikke satt i system og følges ikke opp av alle. Virksomheten har imidlertid ikke et system for å fange opp avvik på andre områder. Intervjuene viser også at det ikke er en entydig forståelse for hva som er avvik og hvordan avvik skal registreres. Tjenesten har over lengre tid hatt en konstituert leder. Det har vært usikkerhet knyttet til hvor lenge konstitusjonen skulle vare. Ny barnevernleder ble ansatt i mai 2011. Det er derfor flere ting som ikke har vært fulgt opp, som f. eks kartlegging av hver enkelts kompetansebehov i forhold til de oppgavene den enkelte har og kartlegging av de ansattes erfaringer og behov. Det ble under tilsynsbesøket opplyst at kommunen nå er i gang med å utarbeide et nytt internkontrollsystem for barneverntjenesten. Barnevernleder ønsker blant annet å hospitere i en annen kommune for å se hvordan denne kommunen har utarbeidet sitt internkontrollsystem og hvordan det blir fulgt opp. Stokke kommune har ikke system for brukerundersøkelser og det er heller ikke gjort i forhold til brukerne av barneverntjenesten.

Kommunen har nylig omorganisert tjenesten. Det foreligger ikke et nytt delegasjonsreglement. Under intervjuene kom det frem at det var usikkerhet rundt dette.

 

7. Regelverk

  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20.november 1989
  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

 

8.Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Årsrapport for Stokke kommune 2009
  • Delegasjonsreglement
  • Rutiner for mottagelse og opplæring for nyansatte i Stokke barneverntjeneste
  • Oversikt over gjennomført opplæring for ansatte
  • Kopi av to avviksmeldinger
  • Rutiner ved meldinger om vold
  • Prosedyre for undersøkelser
  • Meldingsrutiner
  • Rutiner for mottak av meldinger
  • Rutiner for henleggelse/avslutning av undersøkelse
  • Rutiner for iverksetting av hjelpetiltak for barn og familier
  • Rutiner for avslutning av vedtak før vedtaksperioden er ute
  • Rutiner for tiltaksplaner
  • Rutiner for arbeid med forebyggende tiltak utenfor hjemmet
  • Rutiner for arbeid med barn under omsorg av Stokke kommune
  • Rutiner for tilsynsførerordningen
  • Rutiner dersom familien flyter underveis i undersøkelsen
  • Oversikt over hjelpetiltak siste halvår 2010
  • Kopi av politisk sak og vedtak om styrking av barneverntjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 9 klientmapper med undersøkelser
  • 10 klientmapper med løpende hjelpetiltak

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel datert 14.3.2011
  • Tilbakemelding og oversendelse av dokumenter fra Stokke kommune datert 13.05.11
  • Oversendelse av program fra Fylkesmannen i Vestfold datert 30.05.11

 

9.Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte
Eva Kristin Milett

Barnevernkonsulent

X

X

 

Mari K. Birkeland

Barnevernkonsulent

X

X

X

Lina Aatif

Barnevernleder

X

X

X

Caroline Bjanger

Barnevernkonsulent

X

 

X

Elin Birgitte Stein

Barnevernkonsulent

X

X

X

Lars Joakim Tveit

Rådmann

X

X

X

Egil Gjerde

Kommunalsjef

X

 

X

Linn Wennerød

Barnevernkonsulent

 

 

X

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

Marte C. Ervik, Svein I. Fiane og Anne Askvig