Rapport fra tilsyn med behandling av søknader om økonomisk stønad Holmestrand kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen skal med hjemmel i lov om sosiale tjenester i NAV § 9 føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4. Tilsynet inngår i Fylkesmannens planlagte tilsyn for inneværende år og er en videreføring av tidligere landsomfattende tilsyn på dette området.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at NAV-kontoret behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt i brukersenteret, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Denne rapporten beskriver avviket og merknaden som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Avvik

Holmestrand kommune, ved NAV Holmestrand sikrer ikke at alle søknader om økonomisk stønad vurderes og avgjøres i tråd med lov og forskrift.

Merknad

Holmestrand kommune, ved NAV Holmestrand kan forbedre tjenesten ved å avklare nærmere hvordan oppgaver knyttet til kartlegging av hjelpebehov skal ivaretas.

Dato: 22. juni 2012

Lise Jeblen
revisjonsleder

Live Jetlund
revisor

 

Olav Øyasæter
revisor

 

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Holmestrand kommune i perioden 8. februar 2012 til 22. juni 2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten

Holmestrand kommune har om lag 10 250 innbyggere. Kommunen er organisert etter en to nivå modell. NAV-leder rapporterer til kommunalsjef.

NAV-kontoret ble etablert høsten 2007. Kontoret har 25 ansatte og er inndelt i to avdelinger: oppfølgingsavdelingen og en avdeling som foreløpig har fått navnet inntektssikrings­ avdelingen. Inntektssikringsavdelingen er inndelt i fem team. Det er teamet økonomisk sosialhjelp som behandler søknader om økonomisk stønad. Tall fra KOSTRA viser at kommunen hadde 293 sosialhjelpsmottakere i 2011 og et tilsvarende antall i 2010.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 8. februar 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 10. april 2012.

Åpningsmøte ble avholdt 24. april 2012.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i brukersentret 24. april 2012 .

Sluttmøte ble avholdt 27. april 2012.

Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Holmestrand kommunen ved NAV Holmestrand sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt i brukersenteret, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering. Kravet om individuelle vurderinger og den enkelte tjenestemottakers rett til å medvirke gjelder for hele søknadsprosessen; fra identifisering av søknader, innhenting av nødvendige opplysninger og saksbehandlingstid, til avgjørelser om hjelpebehov, stønadsnivå, stønadsform og utbetaling.

Funn

Avvik:

Holmestrand kommune, ved NAV Holmestrand sikrer ikke at alle søknader om økonomisk stønad vurderes og avgjøres i tråd med lov og forskrift.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i NAV § 4 (forsvarlighet), § 5 (internkontroll), § 18 (stønad til livsopphold),§ 19 (stønad i særlige tilfeller), § 20 (vilkår), § 21 (stønadsform), § 43 (innhenting av opplysninger) og forvaltningsloven§ 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

a) Gjennomgang av enkeltsaker viser at praksis ikke alltid er i samsvar med lovkrav, og at praksis er ulik i sammenlignbare saker: Dette gjelder bl.a.:
    - Kontorets forståelse av hvilke utgifter som inngår i livsoppholdsbegrepet i § 18, og som kommunene som hovedregel har plikt til å yte stønad til, er ikke riktig. Utgifter til legemidler på hvit resept er ett eksempel.

    - Det står i vedtak at: «Veiledende sosialhjelpssats er ment å dekke alle (vår utheving) nødvendige utgifter til livsopphold slik som mat, klær, telefon, TV­ lisens, aviser, mv, jf. Rundskriv I-34/2001, pkt. 5.1.4.» Beløpet som innvilges til livsopphold må konkretiseres slik at det framgår hvilke utgifter det skal dekke. Formuleringen i vedtaket innebærer en risiko for at søkere får avslag på stønad til nødvendige livsoppholdsutgifter som ikke er inkludert i satsen, og som de ellers ville hatt krav på å få dekket.

   - Kommunen har vedtatt at statens veiledende satser skal benyttes ved vurdering av stønadsbehov. Dette innebærer at både stønadsnivået og hvilke utgifter som inngår, skal følges. Kontorets praksis viser at flere utgifter forutsettes dekket av livsoppholdssatsen enn det som er vedtatt.

   - Stønad utbetales direkte til kreditor uten at det i journalnotater eller vedtak framgår at denne stønadsformen er i samsvar med brukers ønske, eller etter § 21. Ved tannbehandling utbetales stønad alltid til tannlegen.

   - Samboere blir i de aller fleste tilfeller vurdert som ektefeller også der hvor søkeren gir uttrykk for at det ikke er noen faktisk forsørgelse. Samboere har i motsetning til ektefeller ingen gjensidig underholdsplikt.

   - Stønad til etablering innvilges etter fastsatte satser uten at det faktiske behovet er utredet og hva innboet vil koste.

   - I enkelte saker blir ikke utgifter som oppgis i søknaden eller som det eksplisitt søkes om, tatt stilling til i vedtaket, f.eks. innboforsikring og TV.

   - Ved brudd på vilkår er det i enkelte saker ikke undersøkt hva som er grunnen til bruddet og det er heller ikke vurdert om det vil være åpenbart urimelig å stanse eller redusere stønad.

b) For å behandle søknader om økonomisk stønad kreves det kontoutskrift for de siste 3 månedene rutinemessig uten at det er vurdert om informasjonen kan innhentes på annen måte og at det opplyses om adgangen til å sladde.

c) Det er ikke gjennomført opplæring av alle ansatte som har ansvar og oppgaver knyttet til lov om sosiale tjenester i NAV.

d) Alle aktuelle rundskriv til loven er ikke kjent for alle som behandler søknader om økonomisk stønad.

e) Drøfting av praksis og veiledning i enkeltsaker følger ikke de formelle ansvarslinjene i organisasjonen.

f) Intervjuer og gjennomgang av saker viser at NAV-kontorets egenkontroll av vedtak før de godkjennes, ikke avdekker om søknader behandles i tråd med regelverk.

g) Det er ikke etablert rutiner som sikrer at klagesaker behandlet av Fylkesmannen blir gjennomgått for læring og forbedring av praksis.

Kommentar:

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. NAV­ kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig. Vurderingene skal gjøres innenfor rammen av gjeldende lov- og forskriftsbestemmelser, og så langt som mulig foretas i samarbeid med tjenestemottakeren. Utredningen av hjelpebehovet skal ta utgangspunkt i den enkeltes faktiske situasjon og behov. Søknader kan ikke avslås kun med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke kun fastsettes i henhold til satser.

Merknad:

Kommunen kan forbedre tjenesten ved å avklare nærmere hvordan oppgaver knyttet til kartlegging av hjelpebehov skal ivaretas

a) Tjenestemottakere som har behov for økonomisk stønad har ofte kontakt med ansatte både i avdeling for oppfølging og inntektssikring. Ansatte i de to avdelingene har ulik oppfatning av hvem som skal kartlegge hjelpebehov for økonomisk stønad og hva dette innebærer.

b) Flere ansatte mener at den som skal ta stilling til hjelpebehovet også er den som utreder saken i samtale med søkeren. Pr. i dag gjennomføres det ikke samtaler i det omfang som anses nødvendig.

Kommentar:

Merknaden skal ses i sammenheng med følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll), § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), forskrift om internkontroll for kommunen i NAV, forvaltningsloven§ 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og§ 25 (begrunnelsens innhold).

Økonomisk stønad kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett. Hjelpebehovet skal utredes inært samarbeid med søker. Det må innhentes opplysninger om en rekke forhold, som bl.a. personopplysninger, familieforhold, sosiale forhold som aktiviteter og interesser, helsemessige utfordringer, søkers inntekter/inntektsmuligheter, og søkers utgifter. Hvor omfattende kartleggingsprosessen må være, avhenger blant annet av om det søkes om stønad for å dekke et akutt behov, hva det søkes om stønad til osv. Opplysninger fremkommer ofte gjennom søknadsskjema, gjennom samtale på kontoret eller på telefon, ved vedlagt dokumentasjon osv. Det følger av forvaltningsloven§ 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak. Regelen skal bidra til at søker rar de tjenestene han eller hun har krav på, og den understreker forvaltningens plikt til aktivt å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. Plikten omfatter en utredning av momenter som taler så vel til gunst som til ugunst for søkeren. Prinsippet om individuell vurdering har betydning for hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det må vurderes konkret i hver enkelt sak hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante og deretter hvilke opplysninger som må dokumenteres.

Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
• FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1. Organisasjonskart for NAV Holmestrand.
2. Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter på NAV-kontoret, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning.
3. Oversikt over ansatte, med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning, som har oppgaver knyttet til temaene det føres tilsyn med.
4. Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for økonomisk sosialhjelp.
5. Kopi av rutiner/prosedyrer som gjelder ved mottak og behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp, herunder også rutiner for håndtering av taushetsplikt.
6. Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.
7. Opplæringsplaner for nyansatte på dette tjenesteområdet.
8. Oversikt over gjennomført opplæring, med liste over navn på ansatte som har deltatt, hvor forvaltningslov, ny sosialtjenestelov og/eller taushetspliktsregler har vært tema.
9. Del av siste årsrapport/årsmelding hvor økonomisk sosialhjelp er omtalt.
10. Del av virksomhetsplan som omhandler økonomisk sosialhjelp.
11. Kopi av første vedtak fra 6 nye søkere før 1. februar 2012. Vedtak skal gjelde innvilgelse av søknad om økonomisk sosialhjelp.
12. Kopi av første vedtak fra 6 nye søkere før 1. februar 2012. Vedtak skal gjelde avslag på søknad om økonomisk sosialhjelp.
13. Kopi av de 6 siste vedtak om avslag på hjelp i akutte situasjoner (nødhjelp) fattet før 1. februar 2012.
14. Kopi av 6 siste vedtak om avslag på stønad til husleierestanse og/eller strømrestanse fattet før 1. februar 2012.
15. Kopi av de 6 siste vedtakene (fattet før 1. februar 2012) om økonomisk sosialhjelp til barnefamilier som har mottatt stønad de siste 6 månedene. Saken skal gjelde stønad til andre formål enn akutt hjelp, husleie- og strømrestanse fattet før l. februar 2012.
16. Kopi av de 6 siste avslag på stønad/avvisning av søknad begrunnet med manglende dokumentasjon fattet før . februar 2012.
17. Kopi av eventuelle avviksmeldinger som er meldt på dette tjenesteområdet det siste året.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 32 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen
• Program for tilsynet
• Diverse korrespondanse på e-post og telefon

 

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Renate Iversen	veileder	X	X	X
Eva Skogen	veileder	X	X	X
Beathe Løver	avdelingsleder	X	X	X
Tove Larsen	veileder	X		X
Helge Nordby Skarstad	avdelingsleder	X	X	X
Inger H. Michelsen	NAV-leder	X	X	X
Anne Marit Bakka	kommunalsjef	X	X	X
Bjørn Erik Andersen	veileder	X	X	X
Aina Johansen	veileder	X	X	X
Jaqueline Knox	veileder		X	X
KristinS. Landmark	veileder			X
Erik Bjune	veileder			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Live Jetlund, Olav Øyasæter og Lise Jebsen