Rapport fra dokumenttilsyn med Larvik kommunes omsorgstjeneste – Omsorg 2012

Bakgrunn

Etter § 12- 3 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m., skal Fylkesmannen føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt blant annet i kapitlene 3 til 10.

Vi besluttet at det i 2012 skulle gjennomføres tilsyn med kommunens saksbehandling ved utredning og tildeling av omsorgstjenester. Tilsynet gjennomføres i 4 kommuner i Vestfold, herunder Larvik kommune.

Metode

Tilsynet ble gjennomført som et såkalt dokumenttilsyn. Dette innebærer at vårt informasjonsgrunnlag er avgrenset til vedtak og saksdokumentasjon som følger med i saksmappene. Konklusjonene bygger på hvordan saksbehandlingen har vært i de aktuelle sakene. Vi har gjennomgått dokumentasjon innhentet på forhånd, og i kommunen under tilsynsbesøket.

Tema for tilsynet

Temaer for tilsynet var om kommunen sikrer at søknader om tjenester etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav, med særlig vekt på:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Utredning/kartlegging
• Individuell vurdering
• Vedtak, begrunnelse, innhold og klage

Med tjenester menes i denne sammenhengen omsorgstjenester, jf. lov om helse- og omsorgstjenester § 3-2 første ledd nr.6 bokstav b (personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt) og d (avlastningstiltak) og § 3-6 omsorgslønn og § 3-8 brukerstyrt personlig assistanse. Bestemmelsene tilsvarer tidligere (før 1. januar 2012) sosialtjenesteloven §§ 4-2 bokstav a-e, jf. § 4-3. Med behandling av søknader siktes det her til prosessen knyttet til henvendelse/søknad, kartlegging og individuelle vurderinger som ledd i beslutning om det skal innvilges tjenester og i hvilken form og omfang, jf. reglene om saksbehandling og vedtak i forvaltningsloven, kap.III, IV, V og VI.

Fylkesmannen har ikke tatt stilling til om tjenestetilbudet i den enkelte sak har vært forsvarlig og tilstrekkelig.

Gjennomføringen

Fylkesmannen varslet om tilsynet i brev av 14. februar 2012. Vi ba samtidig om oversendelse av dokumentasjon i form av:

• Organisasjonskart for virksomheten som er oppdatert på det tidspunkt tilsynet skal gjennomføres
• Skriftlige rutiner/prosedyrer/retningslinjer for saksbehandling, dersom dette finnes.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av personlig assistanse (praktisk bistand og opplæring), hvorav to av disse skal være brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av støttekontakt.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av omsorgslønn.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av avlastning.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder avslag (uansett tjeneste).
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder endring/ opphevelse av tjeneste (omgjøring).
• Andre dokumenter som kan være av interesse for tilsynet og som vi ikke har etter spurt ovenfor

Vi mottok dokumentasjonen den 5. mars.

Den 19. april 2012 var vi på tilsynsbesøk i kommunen hvor vi gjennomførte følgende:

Informasjonsmøte – fra kommunen deltokavd. leder/ stedfortreder for enhetsleder Tove Merete Seierstad, avdelingsleder for hjemmetjenesten Elisabeth Schøyen, ass. avd. leder hjemmesykepleien Gloppe Ann Cecilie Isaksen, avdelingsleder Byskogen sykehjem Berit Kjønaas og fagkonsulent Turid Engen.

Gjennomgang av dokumenter - Tilsynslaget gikk igjennom 18 journaler/saksmapper som vi på forhånd hadde bedt om:

• 2 saker BPA (brukerstyrt personlig assistanse) voksen
• 1 sak støttekontakt voksen
• 6 saker avlastning voksne
• 2 omsorgslønn voksne
• 4 saker praktisk bistand voksne
• 1 avslag omsorgslønn voksen
• 1 avslag avlastning voksen
• 1 avslag praktisk bistand voksen

Oppsummeringsmøte - fra kommunen deltokdeltokavd. leder/ stedfortreder for enhetsleder Tove Merete Seierstad, avdelingsleder for hjemmetjenesten Elisabeth Schøyen, ass. avd. leder hjemmesykepleien Gloppe Ann Cecilie Isaksen, avdelingsleder Byskogen sykehjem Berit Kjønaas, fagkonsulent Turid Engen og saksbehandler Midtbyen Linn Bjørbæk.

Fylkesmannens tilsynsteam besto av seniorrådgiver Lisbeth Øverjordet (revisjonsleder) og fagkoordinator Anne Mette Aralt (revisor).

Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Tilsynstema med resultater

(der det ikke er referert til konkrete omsorgtjenester, gjelder våre observasjoner alle saker):

• Om håndtering av henvendelser/søknader

Generelt om reglene: Dette er starten på saksbehandlingen. På dette tidspunktet er det nødvendig å avklare om det er en søknad eller en mer generell henvendelse som skal besvares eller henvises videre. Det må avklares om saken haster eller om det skal gis beskjed om at søknaden er mottatt og hvor lang saksbehandlingstid som kan forventes. Er søknaden kommet inn muntlig, må denne nedtegnes, om nødvendig med bistand fra kommunen. Hvem som er part i saken, må klargjøres fordi det har betydning for alle deler av saksbehandlingen. Søkeren/omsorgsmottaker vil alltid være part i saken. I saker som gjelder avlastning og omsorgslønn vil også omsorgsyter ha partsrettigheter. Samtykkekompetanse må vurderes der dette er relevant.

Resultater: I sakene vi har gjennomgått, framkommer det at kommunen avklarer søknader og henvendelser i tråd med gjeldende regler.

• Utredning og kartlegging

Generelt om reglene: Når det er klart at søknaden skal behandles, må det vurderes om det foreligger tilstrekkelige opplysninger i saken til å treffe en avgjørelse. Opplysningene skal være tilstrekkelige til å vurdere om søkeren fyller vilkårene for å motta nødvendige omsorgstjenester og hvilke tjenester som vil være hensiktsmessige. Opplysningene skal gjelde både omsorgsmottaker og omsorgsyters situasjon. Aktuelle opplysninger kan være: personalia, hjelpeverge/fullmektig/pårørende, boligforhold, helseforhold, sosiale forhold, funksjonsnivå, omsorgsbyrde, hjelpemidler og hjelpetiltak. Det finnes flere måter å få en oversikt over dette, blant annet egne kartleggingsskjemaer og IPLOS. Søkerens egen vurdering (brukermedvirkning) av sin situasjon og hvilke tjenester han/hun mener er best egnet er viktig å få med i denne fasen av saksbehandlingen.

Resultater: Kommunen utreder og kartlegger tilstrekkelig til å kunne vurdere opplysningene opp mot lovens bestemmelser. Dette gjelder både den omsorgstrengende og omsorgsyters situasjon, og kommer klart fram i saksutredningen, som er et eget dokument. Det foretas iplos kartlegging, og det innhentes opplysninger fra andre instanser når det er nødvendig. Søkerens egen beskrivelse av situasjonen refereres til, samt hva det søkes om.

• Individuell vurdering

Generelt om reglene: På dette stadiet i saksbehandlingen er innhenting av de faktiske opplysningene ferdig. Søkers situasjon skal nå holdes opp i mot lovens bestemmelser for å vurdere, og beslutte om søkeren oppfyller lovens vilkår for rett til hjelp. Dersom svaret på dette spørsmålet er ja må det vurderes hvilke tiltak og tjenester som bør gis, samt omfanget på disse. Hvis nei, må det vurderes om det allikevel skal tilbys tjenester, eller forberede avslag på omsorgstjenester. Utgangspunktet for vurderingen er søkerens behov vurdert opp mot forsvarlig omsorgsnivå. Også her er det viktig å ivareta søkeren/brukeren, slik at dennes egne synspunkter blir tatt hensyn til. Vurderingen som foretas skal være individuell.

Resultater: Etter gjennomgang av dokumentene, er det vårt inntrykk at kommunens vurderinger ikke er standardiserte og sjablongmessige. Imidlertid viser kommunen i liten grad at hvordan den har benyttet opplysningene i kartleggingen i vurderingen av saken. Kommunen viser i liten grad hvordan den har holdt søkers situasjon (faktiske opplysninger i kartleggingen) opp mot lovens bestemmelser. Kommunen viser ikke at den har forstått gjeldende regelverk, herunder vurderingen av om det foreligger en rett til tjenester (om lovens vilkår er oppfylt, jf pasbrl.§ 2-1a) for søkeren, og at kommunens plikter er regulert i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 punkt 6 og §§ 3-6 og 3-8. I tillegg framkommer det ikke klart hvordan den har kommet fram til valget av tjenester og omfanget av disse. Kommunen har et system der saksbehandler lager en innstilling til felles tildelingsteam og lokalt tiltaksteam. I enkelte tilfeller kan utfallet av saken bli et annet enn det som er innstillingen fra saksbehandler, og som er vurdert og begrunnet i saken. Begrunnelsen for den eventuelt nye beslutningen i tildelingsutvalgene framkommer ikke i saken. Det er uklart hvilken status saksutredningen har, og hvem som faktisk har beslutningsmyndighet og delegasjon. Dette gjelder uansett tjenester (omsorgstjenester). I tillegg har vi følgende kommentarer:

Omsorgslønn

• det framkommer ikke at rundskriv I- 42/98 er benyttet i praksis.
• Omsorgslønn sees ikke i sammenheng med andre tjenester.
• Kommunens beregning av omsorgsarbeidet foretas ikke i tråd med anvisninger i rundskrivet.
• Det er vanskelig å forstå hvordan omfanget er beregnet (timetall), og om dette står i forhold til hjelpebehovet.

Praktisk bistand

Varsel om reduksjon i praktisk bistand ble sendt tjenestemottaker samme dag som vedtak om reduksjon i tjenesten ble fattet. Varselet fyller ikke kravene i henhold til forvaltningslovens § 16. Kommunen hadde i realiteten besluttet reduksjon i tjenesten på utsendelsestidspunktet, og ikke gitt tjenestemottaker en frist for tilbakemelding.

I enkelte saker er omfanget på den innvilgede praktiske bistanden ikke angitt konkret. Det er i disse sakene ikke mulig å forstå hvordan egenbetalingen (vederlaget) er beregnet.

• Vedtak, begrunnelse og innhold

Generelt om reglene: Vedtaket er den formelle beslutningen som fattes når saken er tilstrekkelig opplyst. Hovedregelen er at vedtaket skal begrunnes, herunder vise til reglene som vedtaket bygger på, de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen (utøving av skjønnet). Vedtaket bør være lettlest og kunne forstås raskt, inneholde alle nødvendige opplysninger, skille mellom fakta og vurderinger og ha en klar konklusjon. Rent praktisk bør vedtaket inneholde: hva det er søkt om, hva som er innvilget, delvis innvilget/avslått, tidspunkt for iverksetting/varighet, konkretisering av hva det er gitt hjelp til.

Resultater:

- Vedtakets innhold tilfredsstiller ikke kravene, jf. beskrivelsen om reglene over.

- Det vises til søknad, men sjelden hva det er søkt om.

- I vedtak som er fattet i 2012 er det vist til nye lovhjemler. Det er imidlertid ikke vist til korrekte hjemler, verken i pasient- og brukerrettighetsloven eller i helse- og omsorgstjenesteloven.

- De faktiske forhold som vedtaket bygger på framkommer i liten grad i vedtaket (men framkommer godt i saksutredningen).

- Det framkommer ikke hvordan kommunen har vurdert saken opp i mot lovens bestemmelser, jf. punktet om individuell vurdering.

- Hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen framkommer i liten grad.

- Kommunens vedtak har standardtekster i vedtaksmalen. Det vurderes ikke individuelt hvorvidt hele eller deler av denne teksten har relevans for saken. Lovhjemler vises til flere ganger, og som ”opplysning om vedtaket”. Punktet ”Taushetsbelagte opplysninger” bør ikke vises til i vedtaket.

- I vedtak om støttekontakt er det opplysninger om lønn og utgiftsdekning m.v. som gjelder forhold mellom støttekontakt og kommune.

- Beslutning om egenbetaling framstår ikke som eget vedtak, med henvisning til regler og klageadgang.

- Saksutredningen sendes ikke med vedtaket, og opplysningene i saksutredningen framkommer ikke i vedtaket.

- I vedtaket framkommer det at: ” Ved vurderingen av din søknad har vi tatt utgangspunkt i dine behov etter vår kartleggingssamtale”, uten at det framkommer hva som er kartlagt, hva som er behovene og hvordan dette er vurdert, jf. punkt over om fakta og vurdering.

- I vedtaket framkommer det at saken er behandlet av for eksempel felles tildelingsteam, enhetsleder, saksbehandler o.s.v. Det er kommunen som behandler saken.

- Det er uklart hvem som har vedtaksmyndighet, sett i forhold til hvem som har beslutningsmyndighet i tildelingsteamene, jf. punktet om individuell vurdering.

• Klage

Generelt om reglene: Det må framkomme i vedtakene at søkeren har rett til å klage på vedtaket og hvem som er klageinstans. Kommunen må også ha retningslinjer for når saker skal behandles som en klage og hvordan klagen skal håndteres i kommunen.

Resultater:

- Kommunen opplyser om at det er 4 uker klagefrist. Det er 3 uker.

Konklusjon

Vårt inntrykk er at det foretas hjemmebesøk og samtaler med søkerne, og at kommunen har god oversikt over den enkeltes situasjon. Dette er et bra utgangspunkt for saksbehandlingen. Det er imidlertid ikke godt nok når kommunen ikke kan dokumentere at det er gjort en god nok vurdering i henhold til lovens bestemmelser, og at vedtakene ikke tilfredsstiller lovens krav til begrunnelse og innhold. Gode vedtak vil vise søker og pårørende hva kommunen har lagt til grunn for, og lagt vekt på, i vurderingen av behov for og tildeling av tjenester. Det gir de som er part i saken en mulighet for å ivareta egne interesser, blant annet ved å fremme klage når de mener det er berettiget. Vi ber kommunen foreta en egen analyse og vurdering av kommunens saksbehandlingspraksis, slik at forholdene som fører til de påpekte resultatene kan rettes opp.

Dato: 4. mai 2012

Lisbeth Øverjordet
revisjonsleder 

Anne Mette Aralt
revisor