Rapport fra dokumenttilsyn med Re kommunes omsorgstjeneste v/ virksomhet for pleie og omsorg 2012

Bakgrunn

Etter § 12- 3 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m., skal Fylkesmannen føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt blant annet i kapitlene 3 til 10.

Vi besluttet at det i 2012 skulle gjennomføres tilsyn med kommunens saksbehandling ved utredning og tildeling av omsorgstjenester. Tilsynet gjennomføres i 4 kommuner i Vestfold, herunder Re kommune.

Metode

Tilsynet ble gjennomført som et såkalt dokumenttilsyn. Dette innebærer at vårt informasjonsgrunnlag er avgrenset til vedtak og saksdokumentasjon som følger med i saksmappene. Konklusjonene bygger på hvordan saksbehandlingen har vært i de aktuelle sakene. Vi har gjennomgått dokumentasjon innhentet på forhånd, og i kommunen under tilsynsbesøket.

Tema for tilsynet

Temaer for tilsynet var om kommunen sikrer at søknader om tjenester etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav, med særlig vekt på:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Utredning/kartlegging
• Individuell vurdering
• Vedtak, begrunnelse, innhold og klage

Med tjenester menes i denne sammenhengen omsorgstjenester, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2 første ledd nr.6 bokstav b (personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt) og d (avlastningstiltak) og § 3-6 omsorgslønn og § 3-8 brukerstyrt personlig assistanse. Bestemmelsene tilsvarer tidligere (før 1. januar 2012) sosialtjenesteloven §§ 4-2 bokstav a-e, jf. § 4-3. Med behandling av søknader siktes det her til prosessen knyttet til henvendelse/søknad, kartlegging og individuelle vurderinger som ledd i beslutning om det skal innvilges tjenester og i hvilken form og omfang, jf. reglene om saksbehandling og vedtak i forvaltningsloven, kap. III, IV, V og VI.

Fylkesmannen har ikke tatt stilling til om tjenestetilbudet i den enkelte sak har vært forsvarlig og tilstrekkelig.

Gjennomføringen

Fylkesmannen varslet om tilsynet i brev av 10. februar 2012. Vi ba samtidig om oversendelse av dokumentasjon i form av:

• Organisasjonskart for virksomheten som er oppdatert på det tidspunkt tilsynet skal gjennomføres
• Skriftlige rutiner/prosedyrer/retningslinjer for saksbehandling, dersom dette finnes.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av personlig assistanse (praktisk bistand og opplæring), hvorav to av disse skal være brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av støttekontakt.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av omsorgslønn.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av avlastning.
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder avslag (uansett tjeneste).
• Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder endring/ opphevelse av tjeneste (omgjøring).
• Andre dokumenter som kan være av interesse for tilsynet og som vi ikke har etter spurt ovenfor

Vi mottok dokumentasjonen den 2. mars.

Den 14. mars 2012 var vi på tilsynsbesøk i kommunen hvor vi gjennomførte følgende:

Informasjonsmøte – fra kommunen deltok assisterende virksomhetsleder Kristin Østlie, fagleder/saksbehandler i tiltak for funksjonshemmede Laila R. Holm og saksbehandler hjemmetjenester Wenche Hansen.

Gjennomgang av dokumenter - Tilsynslaget gikk igjennom 22 journaler/saksmapper som vi på forhånd hadde bedt om:

• 3 saker BPA (brukerstyrt personlig assistanse)
• 3 saker støttekontakt voksne
• 3 saker avlastning barn
• 3 saker avlastning voksne
• 2 omsorgslønn barn
• 1 omsorgslønn voksen
• 5 saker praktisk bistand eldre
• 2 avslag/endring

Oppsummeringsmøte - fra kommunen deltok assisterende virksomhetsleder Kristin Østlie, fagleder/saksbehandler i tiltak for funksjonshemmede Laila R. Holm, saksbehandler i tiltaksteam

Ann-Magritt Austad og saksbehandler hjemmetjenester Wenche Hansen.

Fylkesmannens tilsynsteam besto av seniorrådgiver Lisbeth Øverjordet (revisjonsleder) og fagkoordinator Anne Mette Aralt (revisor).

Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Tilsynstema med resultater

(der det ikke er referert til konkrete omsorgtjenester, gjelder våre observasjoner alle saker):

Om håndtering av henvendelser/søknader

Generelt om reglene: Dette er starten på saksbehandlingen. På dette tidspunktet er det nødvendig å avklare om det er en søknad eller en mer generell henvendelse som skal besvares eller henvises videre. Det må avklares om saken haster eller om det skal gis beskjed om at søknaden er mottatt og hvor lang saksbehandlingstid som kan forventes. Er søknaden kommet inn muntlig, må denne nedtegnes, om nødvendig med bistand fra kommunen. Hvem som er part i saken, må klargjøres fordi det har betydning for alle deler av saksbehandlingen. Søkeren/omsorgsmottaker vil alltid være part i saken. I saker som gjelder avlastning og omsorgslønn vil også omsorgsyter ha partsrettigheter. Samtykkekompetanse må vurderes der dette er relevant.

Resultater: I flere av sakene framkommer det ikke hva det søkes om, enten fordi det ikke foreligger skriftlige søknader, søknadene er gamle og/eller det er ikke avklart hvilken hjelpeform eller omfang det søkes om. I enkelte saker er det uklart hvem som er part i saken, dette gjelder særlig der det er voksne tjenestemottakere, hvor foreldre og/eller hjelpeverger søker om tjenester på vegne av sine barn. I søknadsskjema er søknadsalternativet avlastning kun knyttet til barn og unge.

Utredning og kartlegging

Generelt om reglene: Når det er klart at søknaden skal behandles, må det vurderes om det foreligger tilstrekkelige opplysninger i saken til å treffe en avgjørelse. Opplysningene skal være tilstrekkelige til å vurdere om søkeren fyller vilkårene for å motta nødvendige omsorgstjenester og hvilke tjenester som vil være hensiktsmessige. Opplysningene skal gjelde både omsorgsmottaker og omsorgsyters situasjon. Aktuelle opplysninger kan være: personalia, hjelpeverge/fullmektig/pårørende, boligforhold, helseforhold, sosiale forhold, funksjonsnivå, omsorgsbyrde, hjelpemidler og hjelpetiltak. Det finnes flere måter å få en oversikt over dette, blant annet egne kartleggingsskjemaer og IPLOS. Søkerens egen vurdering (brukermedvirkning) av sin situasjon og hvilke tjenester han/hun mener er best egnet er viktig å få med i denne fasen av saksbehandlingen.

Resultater:

Det vises til at saksbehandler kjenner saken gjennom møter, hjemmebesøk o.s.v. De faktiske opplysningene som framkom under disse samtalene/møtene refereres ikke til.

Praktisk bistand og avlastning voksne: Ut i fra sakens dokumenter framkommer det ikke at saken er utredet og kartlagt tilstrekkelig. Det foreligger få opplysninger om funksjonsnivå og hjelpebehov, både av omsorgsmottaker og/eller omsorgsyter.

Individuell vurdering

Generelt om reglene: På dette stadiet i saksbehandlingen er innhenting av de faktiske opplysningene ferdig. Søkers situasjon skal nå holdes opp i mot lovens bestemmelser for å vurdere, og beslutte om søkeren oppfyller lovens vilkår for rett til hjelp. Dersom svaret på dette spørsmålet er ja, må det vurderes hvilke tiltak og tjenester som bør gis, samt omfanget på disse. Hvis nei, må det vurderes om det allikevel skal tilbys tjenester, eller forberede avslag på omsorgstjenester. Utgangspunktet for vurderingen er søkerens behov vurdert opp mot forsvarlig omsorgsnivå. Også her er det viktig å ivareta søkeren/brukeren, slik at dennes egne synspunkter blir tatt hensyn til. Vurderingen som foretas skal være individuell.

Resultater:

• Omsorgslønn
  - Det framkommer ikke at rundskriv I- 42/98 er benyttet i praksis.
  - Det er vanskelig å forstå hvordan omsorgsarbeidet er beregnet (timetall), og om dette står i forhold til hjelpebehovet.
  - Det legges feil lovforståelse til grunn for ektefellers plikt til å utføre omsorgsarbeid overfor hverandre.
  - Omsorgslønnen omregnes i % stilling. Dette blir feil, idet % stilling regnes i forhold til normalarbeidsuke (37 ½ time), men omsorgsarbeidet skal beregnes ut i fra omsorgen som gis 24 t per døgn, 7 dager i uka.
• Praktisk bistand
  - Mangelfull individuell vurdering av hjelpebehov, jf mangler ved utredningen.
  - Det er ikke mulig å forstå hvordan man har kommet fram til at hjelpen som er innvilget vil dekke hjelpebehovet.
  - I tilfeller der det er gitt trygghetsalarm, er det ikke vurdert om dette er en pliktmessig tjeneste.
• Avlastning - voksne
  - I enkelte saker som gjelder avlastning i sykehjem vurderes det at det er behov for faste rulleringsopphold, for eksempel 2 uker hjemme og en uke på avlastning. Kommunen beskriver ikke hvor lenge vedtaket varer, men fatter nytt vedtak hver gang avlastningen faktisk skjer. Det er ikke mulig for søker å forstå hvor lenge vedtaket faktisk varer, og om man kan forvente faste opphold og når dette faktisk skal skje.
  - Avslag på søknad om ekstra avlastning er begrunnet med manglende kapasitet i avlastningsbolig.

Vedtak, begrunnelse og innhold

Generelt om reglene: Vedtaket er den formelle beslutningen som fattes når saken er tilstrekkelig opplyst. Hovedregelen er at vedtaket skal begrunnes, herunder vise til reglene som vedtaket bygger på, de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen (utøving av skjønnet). Vedtaket bør være lettlest og kunne forstås raskt, inneholde alle nødvendige opplysninger, skille mellom fakta og vurderinger og ha en klar konklusjon. Rent praktisk bør vedtaket inneholde: hva det er søkt om, hva som er innvilget, delvis innvilget/avslått, tidspunkt for iverksetting/varighet, konkretisering av hva det er gitt hjelp til.

Resultater:

• I begrunnelsen for vedtaket skilles det ikke på de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen. Det framkommer heller ikke en klar konklusjon. 
• Kommunens vedtak har standardtekster og avkrysningsalternativer i vedtaksmalen. Det vurderes ikke individuelt hvorvidt hele eller deler av denne teksten har relevans for saken.
• Det vises til ulike datoer i vedtaket, som bidrar til forvirring (vedtaksdato, dato for utsendelse av vedtak, dato for tildeling av tjeneste).
• Det vises ikke til søknad eller hva det er søkt om. Det er derfor ikke mulig å forstå hvorfor den aktuelle tjenesten er innvilget.
• I vedtak om støttekontakt og avlastning er det opplysninger om lønn og utgiftsdekning m.v. som gjelder forhold mellom støttekontakt og kommune.
• Beslutning om egenbetaling framstår ikke som eget vedtak, med korrekt henvisning til regler og klageadgang.
• Det vises til at det er tildelingsutvalg, fagteam og fagutvalg som beslutter, ikke kommunen.
• Det foreligger lange perioder der det er opphold mellom vedtaksperioder uten at dette er begrunnet.
• I saker der det er søkt om tjenester i et større omfang enn det som er innvilget, framkommer ikke dette i vedtaket som en delvis innvilgelse, eventuelt avslag.
• I saker der det blir søkt om konkret tjeneste, men innvilget en annen, gis det ikke avslag på den søkte tjenesten.
• Flere vedtak er tilbakedaterte.
• Lang saksbehandlingstid i enkelte saker.

Klage

Generelt om reglene: Det må framkomme i vedtakene at søkeren har rett til å klage på vedtaket og hvem som er klageinstans. Kommunen må også ha retningslinjer for når saker skal behandles som en klage og hvordan klagen skal håndteres i kommunen.

Resultater:

• Vi har observert at det foreligger klager som vi ikke kan se har blitt behandlet i kommunen eller oversendt til Fylkesmannen.
• I enkelte saker er innvilget konkrete tjeneste/omfang. Saken blir påklaget med hensyn til valg av tjeneste/omfang. Kommunen behandler saken og innvilger annen tjeneste eller øker omfanget, dog ikke slik at det er i tråd med hva det søkes om. Sakene burde vært behandlet som klager.
• Kommunen varslet søker om reduksjon i praktisk bistand til hver 4. uke. Søker opplyste om at hun klaget på kommunens avgjørelse. Hun fikk beskjed om at hun måtte vente til nytt vedtak forelå, og så klage på nytt.

Konklusjon

Kommunen viser til og bruker riktige, nye, lovhjemler (fra 2012), både i forhold til bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Vårt inntrykk er også at det foretas hjemmebesøk og samtaler med søker, og at kommunen har oversikt over den enkeltes situasjon. Dette er et bra utgangspunkt for saksbehandlingen. Det er imidlertid ikke godt nok når kommunen ikke kan dokumentere at det er gjort en konkret og individuell utredning og vurdering. Gode vedtak vil vise søker og pårørende hva kommunen har lagt til grunn for, og lagt vekt på, i vurderingen av behov for og tildeling av tjenester. Det gir de som er part i saken en mulighet for å ivareta egne interesser, blant annet ved å fremme klage når de mener det er berettiget. Da er det en forutseting at kommunen behandler klager slik den skal. Forsvarlig saksbehandling er sentralt for å sikre at befolkningen får de kommunale omsorgstjenestene de har behov for og rett til. Vi ber kommunen foreta en egen analyse og vurdering av kommunens saksbehandlingspraksis, slik at forholdene som fører til de påpekte resultatene kan avdekkes og rettes opp.

Dato: 26. mars 2012

Lisbeth Øverjordet
revisjonsleder 

Anne Mette Aralt
revisor