Endelig rapport fra tilsyn om tvangstiltak for rusmiddelavhengige i Larvik kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med tjenestetilbudet om tvangstiltak for rusmiddelavhengige etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3, jf. kommuneloven § 60 b. Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer:

• at personer med rusmiddelavhengighet gis opplysning råd og veiledning,
• forsvarlig mottak av meldinger/henvisninger og videre oppfølging av disse,
• en forsvarlig saksbehandling etter §§ 10-1, 10-2 og 10-3 i helse- og omsorgstjenesteloven og at vedtak iverksettes,
• forsvarlig oppfølging før, under og etter institusjonsopphold med hjemmel i §§ 10-2 og 10-3 i helse- og omsorgstjenesteloven.

Det ble ved tilsynet avdekket funn som ga grunnlag for ett avvik og ingen merknad.

Avvik:

Der hvor det ikke foreligger en henvisning eller konkret melding om bekymring, sikrer ikke kommunen at det fortløpende foretas en konkret og individuell vurdering av om tilbakehold i institusjon uten eget samtykke, kan være et egnet tiltak

Inge Bendik Sandvold
revisjonsleder

Bodil Hovden
revisor

Ruth-Ann Rojahn
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn gjennomført som systemrevisjon i Larvik kommune i perioden 5. august 2013 til 14.01.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i blant annet §§ 10-1, 10-2 og 10-3 i helse- og omsorgstjenesteloven.

Personer med alvorlig rusmiddelavhengighet, er ofte ien slik situasjon at verken de selv eller pårørende har ressurser til å vurdere behovet for tvang. Det er derfor avgjørende at rusmiddelavhengige sine behov for tilbakehold i institusjon uten eget samtykke, først og fremst fanges opp av den kommunale saksbehandlingen, blant annet gjennom kartlegging, vurdering og utredning. Utgangspunktet er alltid :frivillig hjelp og/eller behandling.

Mange personer med alvorlig rusmiddelavhengighet, har sammensatte og langvarig problematikk. Noen av disse personene preges av stor ambivalens mellom å avvise og det å søke hjelp.

Loven forutsetter at adgangen til å plassere en rusmiddelavhengig på institusjon med tvang, gjelder i de tilfeller vedkommende har fått tilbud om opphold i institusjon og har avslått tilbudet, eller ikke er i stand til å ta stilling til det. Tvangen består i at den rusmiddelavhengige kan holdes tilbake i institusjon i inntil tre måneder. Følgende vilkår må være oppfylt:

• Den rusmiddelavhengige må ved sitt misbruk «utsette sin fysiske eller psykiske helse i fare»
• Misbruket må være «omfattende og vedvarende»
• Frivillige hjelpetiltak er ikke tilstrekkelig
• Den rusmiddelavhengige må tas inn i institusjon for <<Undersøkelse og tilrettelegging av behandling»

En avgjørelse om vilkåret for hjelp er oppfylt, skal skje på bakgrunn av en individuell vurdering om den rusmiddelavhengige utsetter sin fysiske og psykiske helse for fare. Vurderingen vil måtte basere seg på et sosial- og/eller helsefaglig skjønn. Det betyr at kommunen må behandle saken slik at det kan foretas en konkret og individuell vurdering av den rusmiddelavhengige sin aktuelle situasjon. Når nødvendige opplysninger og annen informasjon er innhentet, skal den rusmiddelavhengiges faktiske situasjon vurderes opp mot lovens bestemmelser hvor det skal tas stilling til om den rusmiddelavhengige fyller vilkårene for tilbakeholdelse i institusjon uten eget samtykke.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltak.ene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler ett avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Larvik kommune har ca. 43200 innbyggere. Kommuneadministrasjonen er organisert som en to-nivåmodell, med en rådmannsfunksjon og 20 resultatenheter som hver ledes av resultatsenhetsleder. Kommunens rustiltak i omsorgstjenesten for rus og psykisk helse, ivaretar tjenester til personer med rusmiddelavhengighet etter kapittel 10 i helse- og omsorgstjenesteloven. Rustiltak er en del avdeling i Resultatenheten Omsorgstjenesten for rus og psykisk helse. I denne del av tjenesten benytter kommunen «Profil» som dataverktøy.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 5. august 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har

oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 30. oktober 2013.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 8. november 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynsområdene er delt inn i fire områder:

• Om kommunen sørger for å gi opplysning, råd og veiledning. Myndighetskravet omfatter et spekter av aktiviteter, fra henvisning til andre instanser til personlig råd og veiledning. Det forutsettes at veiledning, utover saksorienterte opplysninger, gis av personale som har nødvendig skolering for oppgaven
• Ved melding fra pårørende om omfattende rusmiddelmisbruk, skal kommunen etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-1, foreta de nødvendige undersøkelser i saken. Kommunen skal vurdere om det skal fremmes sak etter §§ 10-2 eller 10-3 i helse- og omsorgstjenesteloven. Etter kommunens utredning, skal pårørende ha tilbakemelding om dette. Tilbakemeldingen må ikke inneholde taushetsbelagte opplysninger
• Om kommunen sikrer en forsvarlig saksbehandling etter §§ 10-2 og 10-3 i helse- og omsorgstjenesteloven, og at vedtak iverksettes
• Om kommunen sørger for at de som er innlagt i institusjon uten eget samtykke, får et forsvarlig tilbud om tiltak og tjenester i form av bolig, aktivitet og annen oppfølging ved utskrivning fra institusjon

5. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik. Det ble ikke gitt merknad.

Avvik:

Der hvor det ikke foreligger en henvisning eller konkret melding om bekymring, sikrer ikke kommunen at det fortløpende foretas en konkret og individuell vurdering av om tilbakehold i institusjon uten eget samtykke, kan være et egnet tiltak

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helsetilsynsloven §3
• Helse- og omsorgstjenesteloven §3-1 jf. §3-2 og §10-2
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
• Forskrift om pasientjournal § 8

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det fremgår av punkt 1, 2 og 3 i kommunens rutinebeskrivelse; «saksbehandling internt», at det skal gjøres en konkret og individuell vurdering om personer med omfattende og vedvarende rusmiddelavhengighet, fyller vilkårene for tilbakeholdelse i institusjon uten eget samtykke. Journalgjennomgangen viste at det ikke alltid foretas en fortløpende konkret og individuell vurdering av om en rusmiddelavhengig kan profitere på et tvangsopphold
• Det fremkommer også i intervjuer, at det ikke rutinemessig foretas en konkret og individuell vurdering om enkelte rusmiddelavhengige kan profitere på et tvangsopphold
• Det fremkommer i intervjuer at der det gjøres en vurdering av om en rusmiddelavhengig kan profitere på et tvangsopphold, dokumenteres dette ikke godt nok i journal eller i andre dokumenter
• Kommunen drøfter ikke systematisk i ukemøter om personer med omfattende og vedvarende rusmiddelavhengighet, kan profitere på et tvangsopphold
• Kommunen har ikke tilstrekkelige opplæringstiltak som sikrer at ansatte i rustiltak, har tilstrekkelig kompetanse til å kartlegge, vurdere og utrede om tilbakehold i institusjon uten eget samtykke, kan være et egnet tiltak

Gjennom tilsynet har revisjonsteamet også merket seg:

• Stort engasjement og "stå på" vilje i avdelingen
• Gode holdninger blant ansatte i avdelingen
• Stor grad av fleksibilitet i møte med rusmiddelavhengige
• Et løsningsorientert og kreativt fagmiljø
• Tydelig, tilstedeværende, inkluderende leder(e)
• Oppsøkende virksomhet er et sentralt satsningsområde

6. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 24. juni 2011 nr 30
• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 2. juli 1999 nr 63
• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. av 30. mars 1984 nr 15
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002
• Forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr 1385

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1. Organisasjonskart for Larvik kommune som er oppdatert på det tidspunkt tilsynet skal gjennomføres.
2. Organisasjonskart for resultatenhet Omsorgstjenesten for rus og psykisk helse, påført funksjon, profesjon og navn på personene i ansvarslinjene. Samt navn på fagpersoner som er tillagt spesielle oppgaver tilknyttet vurderinger i forhold til tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige.
3. Oversikt over alle ansatte ved resultatenhet Omsorgstjenesten for rus og psykisk helse, med profesjon/stilling, ansettelsesdato og stillingsstørrelse.
4. Opplysninger om eventuelt andre ansatte som har oppgaver tilknyttet vurderinger i forhold til tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige.
5. Virksomhetsplan, og årsmelding for 2012.
6. Rusmiddelpolitisk handlingsplan.
7. Skriftlige rutiner/prosedyrer/retningslinjer som gjelder ved registrering av henvendelser, mottak og behandling av tjenester til rusmiddelavhengige.
8. Antall saker der kommunen har registrert melding fra pårørende (§ 10-1) i 2012 og fram til 1. september 2013.
9. Antall saker der kommunen har vurdert bruk av tvang etter melding fra pårørende (§ 10-1) i 2012 og fram til 1. september 2013.
10. Antall saker der kommunen har vurdert tilbakehold i institusjon uten eget samtykke (§ 10-2) i 2012 og fram til 1. september 2013.
11. Antall saker der kommunen har vurdert tilbakeholdelse av gravide rusmiddelavhengige (§ 10-3) i 2012 og fram til 1. september 2013.
12. Kopi av vedtak fattet med hjemmel i § 10-2 i 2012 og fram til 1. september 2013.
13. Antall saker med hjemmel i § 10-2, 4. ledd i 2012 og fram til 1. september 2013, og der utskrivning har skjedd før det er gått tre måneder.
14. Kopi av vedtak fattetmed hjemmel i § 10-3 i 2012 og fram til 1. september-2013.
15. Kopi av vedtak fattet med hjemmel i § 10-2 i 2012 og fram til 1. september 2013, der rusmiddelavhengige av ulike årsaker har avsluttet opphold i en behandlingsinstitusjon.
16. Kopi av eventuelle avviksregistreringer på temaet.
17. Innholdsfortegnelse over kvalitetssystemet.
18. Opplæringsplaner på området for tilsynet.
19. Samarbeidsavtale med Sykehuset i Vestfold HF, Klinikk psykisk helse og rusbehandling.
20. Andre dokumenter som kan være av interesse for tilsynet og som vi ikke har etterspurt ovenfor.

Dokumentasjon som ble etterspurt og gjennomgått under revisjonsbesøket:

1. Saksmappene/journalene til de 3 sakene der kommunen har registrert melding fra pårørende (§ 10-1) i 2012 og fram til 1. september 2013. Vi ønsker hele saksmappen med alt som er elektronisk lagret. Sak(er) vi allerede har mottatt alle aktuell kopier på, trenger ikke kopieres og legges frem på ny.
2. Saksmappene/journalene til de 3 sakene der kommunen har vurdert bruk av tvang etter melding fra pårørende (§ 10-1) i 2012 og fram til 1. september 2013. Vi ønsker hele saksmappen med alt som er elektronisk lagret. Sak(er) vi allerede har mottatt alle aktuell kopier på, trenger ikke kopieres og legges frem på ny.
3. Saksmappene/journalene til de 6 sakene der kommunen har vurdert tilbakehold i institusjon uten eget samtykke (§ 10-2) i 2012 og fram til 1. september 2013. Vi ønsker hele saksmappen med alt som er elektronisk lagret. Sak(er) vi allerede har mottatt alle aktuelle kopier på, trenger ikke kopieres og legges frem på ny.
4. Saksmappene/journalene til de 3 sakene der kommunen har vurdert tilbakehold av gravide rusmiddelavhengige (§ 10-3) i 2012 og fram til 1. september 2013. Vi ønsker hele saksmappen med alt som er elektronisk lagret.
5. Virksomhetsplan 2013 for Omsorgstjenesten for rus og psykisk helse, avdeling rustiltak.
6. Samarbeidsavtalen med Sykehuset i Vestfold, Klinikk psykisk helse og rusbehandling.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn.
• Dokumentasjon fra kommunen.
• Program for tilsyn.
• Oversendelsesbrev og utkast til rapport.
• Tilbakemelding på utkast til rapport.
• Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Bodil Hovden, revisor
Seniorrådgiver Ruth-Anne Rojahn, revisor
Seniorrådgiver Inge Bendik Sandvold, revisjonsleder