Rapport fra tilsyn med økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV med vekt på personer med forsørgeransvar for barn i Sande kommune, NAV Sande 2013

Sammendrag

Fylkesmannen skal med hjemmel i lov om sosiale tjenester i NAV § 9 føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4. Tilsynet inngår i Fylkesmannens planlagte tilsyn for inneværende år.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at sørger for at NAV-kontoret behandler søknader om økonomisk stønad, herunder fra personer som har forsørgeransvar for barn, i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke om det innhentes nødvendige og relevante opplysninger, og om det foretas en konkret og individuell vurdering som grunnlag for beslutning om økonomisk stønad.

Det er funnet grunnlag for ett avvik og en merknad innen de områdene det er ført tilsyn med.

Avvik:

Kommunen sørger ikke for individuell kartlegging og vurdering av hjelpebehov ved søknader om økonomisk stønad.

Merknad:

Kommunen kan forbedre tjenesten ved at søknader registreres inn selv om opplysningene som er gitt først kan dokumenteres på et senere tidspunkt.

Dato: 11. oktober 2013

Lise Jebsen
revisjonsleder

Live Jetlund
revisor

Olav Øyasæter
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sande kommune, NAV Sande i perioden 8. juli 2013 – 11. oktober 2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Sande kommune ligger lengst nord i Vestfold og grenser til Drammen kommune. Det bor ca. 8 900 innbyggere i kommunen, og kommunen har en sterk befolkningsvekst. Kommunen styres etter en 3-nivå modell: Rådmannen, 3 kommunalsjefer (helse/velferd, kultur/oppvekst, tekniske tjenester) og virksomhetsnivået med 20 virksomheter. Kommunens årsmelding for 2012 viser at kommunen har hatt en økning i utgifter til økonomisk sosialhjelp. Kommunen har partnerskapsmøter 2 ganger i året med NAV-Vestfold der rådmann, kommunalsjef helse/velferd og NAV-leder deltar fra kommunen.

NAV-Sande har felles leder for de kommunale og statlige tjenestene. NAV-leder rapporterer til kommunalsjef helse/velferd på de kommunale tjenestene. NAV-kontoret er organisert i to hovedteam, brukersenter og oppfølging. Teamene er ledet av hver sin teamkoordinator. NAV-leder har personalansvaret for alle ansatte. Teamkoordinator i oppfølgingsteam har fagansvar for de kommunale tjenestene. Oppfølging av brukere er organisert uavhengig av hvilken ytelse brukeren mottar. Veiledere i oppfølgingsteamet har oppfølging av brukere over 30 år. Brukerne er fordelt på veiledere etter fødselsdato. Veiledere i brukersenteret har oppfølging av brukere under 30 år og er fordelt på samme måte.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 8. juli 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 21. august 2013.

Åpningsmøte ble avholdt 2. september 2013.

Intervjuer

4 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt4. september 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Sande kommune ved NAV Sande sørger for at søknader om økonomisk stønad, herunder fra personer med forsørgeransvar for barn, behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Med behandling av søknad menes prosessen fra og med søknad foreligger fram til det tas beslutning om det er grunnlag for å innvilge økonomisk stønad, og størrelsen på stønaden. Denne prosessen kan deles inn i to faser, en kartleggingsfase og en vurderingsfase, som begge inngår i tilsynstemaene. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke om det er innhentet nødvendige og relevante opplysninger i den enkelte sak, og om det er foretatt en konkret og individuell vurdering som grunnlag for beslutning om å innvilge stønad og størrelsen av denne.

Vi har også undersøkt om taushetsplikten ivaretas ved publikums henvendelse i brukersenteret.

5. Funn

Avvik:

Kommunen sørger ikke for individuell kartlegging og vurdering av hjelpebehov ved søknader om økonomisk stønad.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i NAV § 4 (forsvarlighet), § 5 (internkontroll), § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), § 20 (vilkår), § 21 (stønadsform), § 43 (innhenting av opplysninger) og forvaltningsloven § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

a) Vår undersøkelse viser at praksis ikke alltid er i samsvar med lovkrav, og at praksis er ulik i sammenlignbare saker. Dette gjelder bl.a.:

• Kommunen har vedtatt at statens veiledende satser skal benyttes ved vurdering av stønadsbehov. Det innebærer en beslutning om både stønadsnivået og hvilke utgifter som inngår. Kontorets praksis viser at flere utgifter forutsettes dekket av livsoppholdssatsen enn det som inngår i statens sats. Tjenestemottaker vil da ha mindre å leve av enn det som faktisk er besluttet. Utgifter til lege/medisiner er ett eksempel på formål som vurderes ulikt.
• For å behandle søknader om økonomisk stønad kreves det rutinemessig kontoutskrift for de siste 2 eller 3 månedene. Det sørges ikke for at alle får opplyst om adgangen til å stryke over opplysninger som ikke er nødvendige for saken.
• Stønad utbetales direkte til kreditor uten at det i journalnotater eller vedtak framgår at denne stønadsformen er i samsvar med brukers ønske, eller etter § 21 i loven om adgangen til å gi stønad i form av varer og tjenester.
• I enkelte saker blir ikke utgifter som oppgis i søknaden eller som det eksplisitt søkes om, tatt stilling til i vedtaket, for eksempel medisiner, lån, kiropraktor, transport og leie av bod.
• Stønad til etablering innvilges etter fastsatte satser uten at det faktiske behovet er utredet og hva innboet vil koste.
• Stønad til såkalt nødhjelp blir dekket etter faste satser, kr 60,- for voksen og kr 40,- for barn pr. dag. Stønadslengden kan være opp til 14 dager. Så lave beløp vil i de fleste tilfeller ikke være forsvarlig ut over noen få dager.
• Vedtaket skal vise hvilke faktiske inntekter og utgifter som ligger grunn for avgjørelsen om stønad. Kommunens vedtak er mangelfulle og gjengir ikke den konkrete økonomiske situasjonen. I mange saker er det tatt inn en økonomioversikt som omtaler ”godkjente” utgifter uten at det framgår spesifikt hvilke disse er.
• Ved felles barn i samboerforhold følger ikke barnetrygden den samboeren som skal dekke utgiftene til barnet.

b) Særlig om kartlegging og vurdering i saker hvor søker har forsørgeransvar for barn:

• Det foreligger ikke rutiner eller felles praksis som sørger for systematisk innhenting av opplysninger om barn og unge som er relevante for vurdering av stønadsbehov. Søknadsskjemaet og listen over dokumentasjon, som angir hvilke opplysninger som kan være relevant å innhente, inneholder ingen punkter som aktivt etterspør opplysninger om barns behov.
• Det er ikke rutiner for å opplyse om at utgifter til f.eks. barns sosiale deltakelse kan søkes dekket. Informasjon om dette krever i stor grad at bruker selv tar opp spørsmålet.
• I de fleste vedtak som er gjennomgått er ikke barns behov nevnt på annen måte enn ved å opplyse om at det er barn i familien og alderen deres. Opplysninger om barns livssituasjon og behov er heller ikke dokumentert i journalnotat.
• Utgifter til samvær med barn blir dekket etter en fast sats, uten individuell kartlegging av behovet under samværet ut fra barnets alder og andre, konkrete forhold. Satsen er satt til kr 80,- pr. døgn og ligger ca. kr 35,- under «en statlig dagsats» for barn i alderen 11-17 år.

c) Intervjuer og gjennomgang av saker viser at NAV-kontorets egenkontroll av vedtak før de godkjennes, ikke avdekker om søknader behandles i tråd med regelverk.

d) Det er ikke foretatt en gjennomgang av kontorets rutiner og praksis for å sikre at disse er i tråd med føringer i rundskriv H-35 til lov om sosiale tjenester i NAV. Rundskrivet forelå juni 2012 og det er seinere gitt tilbud om opplæring i til alle ansatte.

Kommentar:

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad, er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. Hjelpebehovet skal utredes i nært samarbeid med søker. Det må innhentes opplysninger om en rekke forhold, som bl.a. personopplysninger, familieforhold, sosiale forhold som aktiviteter og interesser, helsemessige utfordringer, søkers inntekter/inntektsmuligheter, og søkers utgifter. NAV-kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig. Økonomisk stønad kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at loven kan fungere som et siste sikkerhetsnett.

Kartlegging av barn og unges behov i familier som er mottakere av økonomisk stønad til livsopphold vil være nødvendig for å kunne gi veiledning i den konkrete situasjonen. Hvis tjenestemottaker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas. Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi. Dette innebærer at utgifter til barn og unge kan være del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det.

Merknad:

Kommunen kan forbedre tjenesten ved at søknader registreres inn selv om opplysningene som er gitt først kan dokumenteres på et senere tidspunkt.

Merknaden bygger på følgende:

• Søknader om stønad skal som hovedregel vurderes ut fra situasjonen på søknadstidspunktet. I noen tilfeller blir ikke søknaden tatt imot og registrert før søkeren har framskaffet dokumentasjon som NAV-kontoret mener er nødvendig for å behandle saken. Det framgår av skriftlige rutiner at retur av søknader skal være praksis i disse tilfellene. Dette kan føre til at det blir lagt til grunn et seinere tidspunkt for vurdering av stønadsbehov enn det faktiske søknadstidspunktet.

6. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
• FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for NAV Sande som stillingsbetegnelser, avdelinger, seksjoner, ansvarsforhold mv.
• Oversikt over ansvarlige (faglige og administrativt) for aktuelle organisatoriske enheter på NAV-kontoret med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning.
• Oversikt over ansatte med navn, stillingsbetegnelse og formell utdanning, som har oppgaver knyttet til temaene det føres tilsyn med.
• Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for økonomisk stønad.
• Kopi av rutiner/prosedyrer som gjelder behandling av søknader om økonomisk stønad.
• Vedtaksmaler og/eller standardtekster som benyttes ved behandling av søknader om økonomisk stønad.
• Opplæringsplaner for nyansatte på dette tjenesteområdet.
• Oversikt over gjennomført opplæring om lov om sosiale tjenester i NAV og forvaltningsloven, og navn på ansatte som har deltatt.
• Del av siste årsrapport/årsmelding hvor økonomisk stønad er omtalt.
• Del av virksomhetsplan som omhandler økonomisk stønad.
• Kopi av første vedtak, fattet før 1. juli 2013, til 3 nye søkere med daglig omsorg for barn, der det er innvilget økonomisk stønad.
• Kopi av første vedtak, fattet før 1. juli 2013, til 3 nye søkere uten daglig omsorg for barn, der det er innvilget økonomisk stønad.
• Kopi av første vedtak, fattet før 1. juli 2013, til 3 nye søkere med daglig omsorg for barn, der det er gitt avslag på økonomisk stønad.
• Kopi av første vedtak, fattet før 1. juli 2013, til 3 nye søkere uten daglig omsorg for barn, der det er gitt avslag på økonomisk stønad.
• Kopi av 3 siste vedtak, fattet før 1. juli 2013 der det er innvilget stønad i akutte situasjoner (“nødhjelp”) til søkere med daglig omsorg for barn.
• Kopi av 3 siste vedtak, fattet før 1. juli 2013, med avslag på stønad i akutte situasjoner (”nødhjelp”) til søkere med daglig omsorg for barn.
• Kopi av 3 siste vedtak, fattet før 1. juli 2013, om avslag på stønad til husleierestanse og/eller strømrestanse, til søkere med daglig omsorg for barn.
• Kopi av 3 siste vedtak, fattet før 1. juli 2013, hvor det er satt vilkår for stønad.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 15 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen
• Program for tilsynet
• Diverse korrespondanse på e-post og telefon

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lise Jebsen – revisorsleder
Olav Øyasæter – revisor
Live Jetlund – revisor
Ellen Roberg – observatør