6. Oppsummering og anbefalinger fra Helsetilsynet

Gjennomgangen av stedlige tilsyn etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 har avdekket at det er variasjoner mellom statsforvalterne når det gjelder hvordan tilsynene planlegges, gjennomføres og følges opp. Det gjelder blant annet forberedelser, omfang av dokumentasjonsinnhenting, hvem som intervjues, utforming av rapportene, hvor mange tilsyn som gjennomføres og hvor raskt rapportene ferdigstilles. Slike forskjeller påvirker kvalitet, rettssikkerhet og tilliten til ordningen.

Det har i løpet av gjennomgangen også blitt klart at det er behov for en tydeliggjøring av anbefaling knyttet til hyppigheten av gjennomføring av stedlige tilsyn. Gjennomgangen avdekker at det finnes personer med tvangsvedtak hvor stedlig tilsyn ikke er gjennomført siden Helsetilsynet startet registreringen i 2012, til tross for at lovverket slår fast at slike tilsyn skal føres. Dette innebærer at noen av de mest sårbare brukerne risikerer å stå uten den lovpålagte kontrollen som skal ivareta deres rettssikkerhet. Sivilombudet og Nasjonalt kompetansemiljø for utviklingshemming har i tillegg uttrykt bekymring for denne typen svikt, og peker på at fravær av tilsyn utgjør et betydelig rettssikkerhetsproblem.

Helsetilsynet ser et behov for oppdateringer og presiseringer i veilederen for stedlige tilsyn etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3. Veilederen skal gi tydeligere beskrivelser av:

• Hvordan tilsynet skal forberedes og gjennomføres.
• Hvilke dokumenter som alltid må innhentes, og hvilke som kan vurderes etter behov.
• Hvem som bør intervjues under tilsynet.
• Prioritering av tilsyn.

Språket i veilederen revideres for å åpne for fleksibilitet – uten at dette går på bekostning av forsvarlighet eller lovkrav. I tillegg anbefales det å utvikle enklere rapportmaler i saker hvor det ikke påvises lovbrudd, for å gjøre etterarbeidet mer effektivt og målrettet. Det er også viktig at rapportene kun inneholder relevant og saklig informasjon om brukeren, slik at de blir både tydelige og konsise. Rapportene må være tydelige, inneholde korrekt bruk av lovgrunnlag, og ferdigstilles så raskt som mulig. Helsetilsynet anbefaler at rapportene ferdigstilles senest tre uker etter tilsynet slik at avvik raskt blir fulgt opp og rettssikkerheten ivaretas.

I Helsetilsynets tidligere anbefaling ble statsforvalterne bedt om å prioritere førstegangsvedtak og risikobaserte tilsyn. At saken gjelder et førstegangsvedtak, mener vi i seg selv ikke er tilstrekkelig grunn for å prioritere for stedlig tilsyn. Vi mener det er bedre å prioritere saker for stedlig tilsyn basert på risiko og hvor mye tvang som brukes, inkludert hvor inngripende tiltaket er. Hvorvidt et tiltak er inngripende kan bero på graden av motstand, type tiltak og hvor hyppig tiltaket blir gjennomført.

Veilederen vil også inneholde endringer når det gjelder oppstartsmøter og oppsummerende møter. I stedet for å anbefale slike møter som standard prosedyre, åpnes det nå for at statsforvalteren selv vurderer behovet ut fra hensiktsmessighet og ressursbruk. Embetene kan fortsatt velge å gjennomføre slike møter hvis det er nyttig, men hovedvekten skal ligge på å frigjøre kapasitet til flere stedlige tilsyn. Samtidig understrekes det at embetene fortsatt må ivareta informasjon og veiledning til kommunene der det oppstår behov.

Gjennomgangen av rutinene knyttet til stedlige tilsyn har gitt oss økt innsikt i statsforvalternes arbeid og ressurssituasjon. Det har vært en økende mengde beslutninger og vedtak for hol. kapittel 9 området, noe som medfører økt press på ressursene hos statsforvalterne. Det er vår bekymring at dette har resultert i mindre ressurser til å gjennomføre stedlige tilsyn, noe som kan gå ut over rettssikkerheten til personer med utviklingshemming.

Helsetilsynet anbefaler at statsforvalterne øker antallet stedlige tilsyn og tydelig prioriterer tilsyn på bakgrunn av risiko og omfanget av tvangsbruk. Stedlige tilsyn bør særlig rettes mot saker med omfattende og inngripende tiltak, slik at personer med størst behov for rettssikkerhet og kontroll får oppfølging. Statsforvalterne bør utarbeide en oversikt og plan for tilsyn i tråd med tildelingsbrevets krav, slik at alle med vedtak etter kapittel 9 får en systematisk tilsynsoppfølging.

For å kunne øke volumet på tilsynene uten å svekke kvaliteten, anbefaler Helsetilsynet at statsforvalterne gjennomgår og effektiviserer egne rutiner for tilsyn, spesielt med tanke på tidsbruk og ressursbruk. Dette innebærer en aktiv gjennomgang av nødvendige møter med kommunen, dokumentasjonsinnhenting, antall og utvalg av intervjupersoner, samt selve gjennomføringen av tilsynet. Erfaringer viser at flere embeter allerede har gjort tiltak som gjør det mulig å gjennomføre to tilsyn på én dag, og bruke tre til fire timer pr. tilsyn i stedet for en hel arbeidsdag eller mer. Ressursene som frigjøres bør prioriteres til flere stedlige tilsyn.

Helsetilsynet bør sammen med statsforvalterne og andre nasjonale myndigheter utarbeide en norm for hvor lang tid det kan gå mellom tilsyn. Dette for å forhindre at personer med vedtak om tvang står lenge uten å få gjennomført stedlig tilsyn.

Brukermedvirkning er viktig for å ivareta kvaliteten på tilsynene og statsforvalterne har gode rutiner for å involvere bruker, pårørende og verge under tilsynet. Det må systematisk legges til rette for at brukere, pårørende og verger får informasjon og mulighet til å delta, noe som tydelig dokumenteres både i de tilsynene vi observerte og i rapportene. Dette er bra. Helsetilsynet vil i tillegg være tydelige på at FN-konvensjon om rettigheter til mennesker med funksjonsnedsettelser (CRPD) blir tydelig i det arbeidet statsforvalterne gjør med kontroll og tilsyn med tvang etter hol. kapittel 9 og hol. § 12-3.

Helsetilsynet startet i 2023 månedlige digitale møter for statsforvalterne hvor vi blant annet kan drøfte problemstillinger som gjelder tilsynsarbeid med tvang og makt. I forkant av møtene kan statsforvalterne sende inn problemstillinger som de ønsker å dele erfaringer fra og drøfte nærmere. Blant annet har nye avgjørelser fra Barneverns- og helsenemndene og rettsavgjørelser blitt presentert og diskutert. Tilbakemeldingene er at dette er et nyttig og viktig forum, og noe som må fortsette. Fra 2024 er Helsedirektoratet også invitert med på forumsmøtene og deltar med én eller to saksbehandlere. Dette bidrar til ytterligere økt dialog og samhandling mellom statsforvalterne, Helsetilsynet og Helsedirektoratet.

Losen er Helsetilsynets intranett som er tilgjengelig for ansatte i Helsetilsynet og statsforvalterne. Helsetilsynet utarbeidet i 2023 en egen side med tema tvang og makt hvor aktuelle veiledere, retningslinjer og informasjon om forumsmøter ligger tilgjengelig. I tillegg informerer vi blant annet om rettspraksis og nemndsavgjørelser, uttalelser fra Sivilombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet, samt aktuelle tolkningsuttalelser fra Helsedirektoratet. Vi vil fortsette praksis med å oppdatere og utvikle denne siden som en «verktøykasse» på området tvang og makt.

Temakurset skal gi økt kunnskap om tilsynsmyndighetens roller og oppgaver, med fokus på hvordan vi kan bidra til å sikre kvalitet og rettssikkerhet i statsforvalternes oppgaver med kontroll og tilsyn av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming. I 2023 og 2025 organiserte Helsetilsynet todagers kurs med fysisk deltakelse om saksbehandling etter hol. kapittel 9 og pasient- og brukerrettighetslovens (pbrl.) kapittel 4 A. Vi planlegger nytt temakurs i mars 2026. I tillegg vil vi, basert på tilbakemeldinger fra første temakurset, utarbeide e-læringskurs for saksbehandlere som skal overprøve vedtak etter hol. kapittel 9, likt det som finnes for tvang etter psykisk helsevernloven.