Helsetilsynet

Fra: Sosial- og helsedirektoratet
Til: Fylkesmannen i Nordland
Dato: 17.11.2006
Vår ref.: 06/2102
Deres ref.: 2006/1164

Sosial- og helsedirektoratet viser til henvendelsen fra Fylkesmannen i Nordland av 18.04.2006.

Fylkesmannens henvendelse:
I henvendelsen bes det om en uttalelse fra direktoratet når det gjelder sykehjemsforskriftens § 4-11, og i hvilke tilfeller pasienter mot sin vilje kan skrives ut fra sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. Videre bes det om at det utarbeides retningslinjer som kan bidra til å avklare hvilke pasienter som bør ha krav på plass i "sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie." Vedlagt henvendelsen følger et brev fra Statens helsetilsyn av 26.01.2004 til Helsetilsynet i Nordland vedrørende rapport fra tilsyn med pleie- og omsorgstjenesten ved Værøy omsorgssenter.

Bakgrunnen for fylkesmannens henvendelse er en klagesak fra en enkeltperson der Lødingen kommune har lagt ned 3 av 4 avdelinger ved et nesten nytt sykehjem, og vedtatt at boenhetene der skulle defineres som "omsorgsbolig". 24 pasienter er omfattet. Ifølge fylkesmannen har del av disse pasientene alvorlige multiple somatiske sykdommer, og en del av pasientene er senil demente i alvorlig grad. Fylkesmannen hevder at omlegningen til omsorgsboliger medfører en rekke organisatoriske og økonomiske konsekvenser, med tap av formelle rettigheter for pasientene selv og dermed økte byrder for pårørende. Fylkesmannen understreker at pasientene har beholdt et pleietilbud av samme omfang som tidligere, og pleietilbudet er etter omlegningen blitt definert som hjemmesykepleie. Det er klart at de pasientene som er omfattet av omlegningen ikke har fått noen endring eller bedring i sin helsemessige eller mentale status. Kommunen er, etter det fylkesmannen skriver, i sin saksfremstilling klar på at omorganiseringen ble foretatt av økonomiske grunner.

Etter at henvendelsen kom inn til direktoratet har Lødingen kommune skrevet to brev til Fylkesmannen med kopi til direktoratet, datert henholdsvis 13.06.2006 og 06.07.2006. Kommunen er ikke enig i fylkesmannens fremstilling. Fylkesmannen i Nordland har i brev av 29.06.2006 til direktoratet kommentert brevet fra kommunen av 13.06.2006. Da fylkesmannens forespørsel er av generell art, finner vi ikke grunn til å gjengi innholdet i brevene eller for øvrig gå nærmere inn på korrespondansen her.

Sosial- og helsedirektoratet bemerker:
Innledningsvis vil det kort redegjøres for omsorgsboliger, deretter for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie og kort om finansieringsordningene knyttet til disse boløsningene. Deretter vil de spørsmål henvendelsen reiser bli besvart punktvis.

Om omsorgsbolig
Omsorgsboliger som sådan er ikke lovregulert. Uttrykket "omsorgsbolig" ble innført i 1994 i forbindelse med ny statlig låne- og tilskuddsordning i regi av Husbanken. Bakgrunnen for regjeringens satsning på omsorgsboliger, er at en ønsker å kunne gi stadig flere en god bolig som er tilrettelagt
for omfattende pleie og omsorg utenfor institusjon. Daværende Sosial- og helsedepartementet utga et rundskriv om omsorgsboliger i 1997, I-29/97. Bakgrunnen var ønske om å informere om grunnleggende forhold knyttet til utformingen av omsorgsboliger, kjennetegn ved boligen, tilgangen på pleie og omsorgstjenester, beboernes rettigheter og plikter, ulike finansieringsordninger m.m. Der er det fremhevet at det ikke er formålstjenelig å lovregulere boligene. fordi omsorgboligene er ment å være boliger uten fast tilknyttede tjenester eller personell.

Direktoratet er kjent med at det er en stadig økende vekst av antall omsorgsboliger, herunder gjennom endring av tjenestetilbud.

Sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie
Disse institusjonene er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven § 1-3 annet ledd nr. 6. I tillegg kommer sykehjemsforskriften til anvendelse og denne er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven § 1-3 femte ledd, jf § 6-9.

Av sykehjemsforskriften § 1-1 fremgår det at med boform menes også sykehjem. Sykehjemsforskriften regulerer videre sykehjemmets/boformens formål og oppgaver i kap Il, drift i kapittel Ill, beboernes rettigheter i kapittel IV og klageadgang i kapittel V. Forskriften skal søke å sikre at sykehjemmet/boformen gir et medisinsk-faglig og administrativt forsvarlig tilbud, samt at den gir beboere rettigheter, herunder rett til klage til helsetilsynet i fylket.

Kort om finansieringsordninger
Det er forskjellige finansieringsordningene som gjør seg gjeldende ettersom tjenestene ytes i eller utenfor institusjon. Det vises til St.meld.nr.25, Omsorgsmeldingen (Mestring, muligheter og mening) kapittel 12 om finansiering.

Videre bemerkes det at Bernt-utvalget i sin innstilling i NOU 2004: 18, foreslår en arenauavhengig finansieringsordning som innebærer at finansieringsordningen er uavhengig av om tjenestemottaker bor i eller utenfor institusjon.

Sykehjemsforskriften § 4-11 annet ledd
Ordlyden i sykehjemsforskriften § 4-11 annet ledd er klar. Utflytting mot en beboers ønske kan bare finne sted når faglige grunner taler for det. I merknadene til sykehjemsforskriften er det gitt eksempler på utflytting mot en beboers ønske, som kan være at:
1) Beboer er blitt så frisk at vedkommende ikke lenger trenger døgnkontinuerlig pleie og omsorg
2) Beboer er blitt feilplassert og kan gis mer egnet behandling et annet sted, f.eks i en psykiatrisk institusjon
3) Beboer er så umotivert for oppholdet i boformen at vedkommende skaper problemer for andre beboere og for den daglige drift.

Det skal altså sterke grunner til å skrive ut en beboer mot vedkommendes vilje.

En endring av tilbud fra sykehjem hjemlet i kommunehelsetjenesteloven til omsorgsbolig med alminnelig husleieordning m.v må likestilles som en utskriving av sykehjem i sykehjemforskriftens forstand. Dette må gjelde selv om bruker ikke fysisk flyttes. Direktoratet begrunner dette ut fra at en utskriving medfører en rekke juridiske, økonomiske og praktiske endringer av et slikt omfang at en endring av tilbudet må likestilles med en utskriving. De alminnelige forvaltningsrettslige regler kommer således til anvendelse, herunder forhåndsvarsling om endring i tjenestetilbudet og krav om at vedtak skal begrunnes.

Sykehjemsforskriften må ses i lys av kommunehelsetjenesteloven § 2-1, om rett til helsehjelp, og det ulovfestede prinsipp om kommunalt selvstyre. Det klare utgangspunktet er at kommunen har en viss valgfrihet i forhold til hvilke tjenestetilbud som ut fra en individuell og konkret vurdering skal tilbys den enkelte bruker. I tilknytning til kommunens valgfrihet tillegges det at vedkommende tjenestemottaker og/eller pårørende har rett til medvirkning, jf pasientrettighetsloven § 3-1 som kommer til anvendelse uavhengig av boform. Den eneste begrensing i valgfriheten er at det må ytes nødvendig helsehjelp og innholdet i tilbudet må ligge på et forsvarlig nivå. Hva som er nødvendig og forsvarlig må bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering i det enkelte tilfelle. For lovpålagte tjenester etter kommunehelsetjenesteloven § 1-3 kan det da ikke legges vekt på kommuneøkonomi, ressurser m.v. Kjernen i dette fremgår også av Fusa-dommen, Rt. 1990 side 874.

Når det er aktuelt å foreta en endring i tjenestetilbudet, må det gjøres en ny utredning - også medisinsk-faglig - av de sykehjemsbeboerne det gjelder, og det må fattes nytt vedtak.

Kommunens plikt til å ha langtidsplasser i sykehjem
Direktoratet viser i det vesentlige til det ovennevnte brev fra Statens helsetilsyn til Helsetilsynet i Nordland av 26.01.2004.

En kommune er i medhold av kommunehelsetjenesteloven § 1-3 annet ledd nr 6 pålagt å ha sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. Slik Statens helsetilsyn bemerker i sitt brev er en kommune forpliktet til å ha et tilgjengelig tilbud om sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. Videre redegjør Helsetilsynet i brevet for at kommunen er pliktig til å velge mellom lovens alternative boløsninger der det ikke anses forsvarlig å yte tjenester i tjenestemottakerens hjem, herunder omsorgsboliger. Der det ikke anses faglig forsvarlig å yte tjenester utenfor institusjon, skal tjenestemottaker tilbys plass i institusjon.

Direktoratet vil tilføye at det avgjørende for om en tjenestemottaker bør tilbys plass i en lovregulert bolig eller en omsorgsbolig, ikke alene kan avgjøres ut fra kommunens økonomi, men etter en faglig konkret og individuell helhetsvurdering av tjenestemottaker. Det vises i denne sammenheng særskilt til rundskriv 1-29/97 hvor departementet argumenterer for at pleie og omsorg av eldre med omfattende funksjonssvikt og personer med alvorlig demens bør foregå i lovregulerte boliger.

Anmodning om utarbeidelse av retningslinjer
Fylkesmannen har bedt om at det utarbeides retningslinjer som kan bidra til å avklare hvem som bør ha krav på plass i "sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie" etter kommunehelsetjenesteloven § 1-3 annet ledd nr. 6.

Direktoratet bemerker at det må bero på en konkret, individuell vurdering i det enkelte tilfelle hvem som bør tilbys en plass i lovregulert boform. Det foreligger i dag formelle retningslinjer om hva som skal legges til grunn i denne vurderingen. Det er heller ingen planer om å utarbeide slike. I omsorgsmeldinga legges det opp til en betydelig styrking faglig og bemanningsmessig av sykehjemmene. Spesielt gjelder dette legetjenesten. I den forbindelse vil det komme veiledningsmateriell for å vurdere og fastsette behovet for plasser i sykehjem og den nødvendige bemanningen.

Avslutningsvis minnes det om IPLOS-forskriften § 1-3 første ledd nummer 1, som omhandler IPLOS-registerets formål. Innføringen av IPLOS skal bidra til å bedre grunnlaget for vedtak og valg av tjenestetilbud. Når systemet er grundig innarbeidet i landets kommuner vil det være et nyttig og praktisk verktøy i arbeidet med å finne fram til det beste tilbudet for pasienten.

Med vennlig hilsen
Liljan Smith Aandahl e.f
Avdelingsdirektør

Jeanette Fjeldheim
Rådgiver

Kopi: Lødingen kommune

Dette brevet er skannet inn og publisert av Statens helsetilsyn. På grunn av produksjonsformen kan det forekomme mindre trykkfeil og lignende i teksten. Gi gjerne beskjed til nettredaksjonen om du oppdager feil.