Helsetilsynet

Fra: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Til: Bergen kommune
Dato: 24.11.2010
Vår ref.: 200803359
Deres ref.: 201000082

Vi viser til Deres brev til Barne- og likestillingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet av 19. november 2008. Vi beklager at saken på grunn av stor arbeidsbelastning og det forhold at problemstillingene er svært komplekse, har tatt lang tid.

Fordi temaene også knytter seg til ulike lovverk, har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet måttet innhente Helse-og omsorgsdepartementets synspunkter i saken. Dette brevet er følgelig i tråd med begge departementers rettsforståelse.

Kommunens ansvar for barneboliger etter sosialtjenesteloven

Kommunens ansvar for planlegging, etablering og drift av boliger med heldøgns omsorgstjenester følger av sosialtjenesteloven kapittel 7. Dette innebærer at kommunene må sørge for at de har nok barneboliger til å dekke behovet til de som har krav på denne tjenesten. Hva som regnes som boliger med heldøgns omsorgstjenester som kommunen har ansvaret for etter § 7-5, er opplistet i egen forskrift av 4. desember 1992 nr 815 § 7-2. Barnebolig og/eller avlastningsbolig brukes ofte som kortnavn. I forskrift til lov om sosiale tjenester mv § 7-2 bokstav b brukes betegnelsen "bolig for barn og unge under 18 år som bor utenfor foreldrehjemmet som følge av behov for særlig omsorg, herunder avlastningsboliger". I praksis skilles det ofte mellom begrepene barnebolig og avlastningsbolig avhengig av om barnet bor fast eller i perioder i boligen. Barnebolig brukes ofte hvor det i boligen utføres den daglige omsorgen på vegne av foreldrene på permanent basis og hvor barnas faste bopel er i barneboligen. Avlastningsbolig brukes ofte hvor det er gitt tilbud om avlastning til familier med hjemmeboende barn og hvor barnas faste bopel er hos foreldrene. Barneboligen ivaretar i kortere eller lengre perioder foreldrenes daglige omsorgsoppgave ved at barna "flytter" inn i avlastningsboligen.

Barnebolig hjemlet som tiltak etter sosialtjenesteloven retter seg mot barn og unge som på grunn av sin nedsatte funksjonsevne ikke kan gis tilfredsstillende botilbud sammen med foreldrene. Dersom et barn har så omfattende omsorgsbehov på grunn av sin nedsatte funksjonsevne at dette overgår foreldrenes omsorgsevne, kan foreldrene ha krav på barnebolig for sitt barn etter sosialtjenesteloven. Det er den nedsatte funksjonsevnen til barnet som er årsaken til behovet for barnebolig. Nedenfor er det redegjort nærmere for grenseoppgangen til barnevernets ansvar for barn med nedsatt funksjonsevne og tiltak som hjemles etter barnevernloven.

Etter sosialtjenesteloven § 2-6 plikter Fylkesmannen å føre tilsyn med at kommunens virksomhet etter kapittel 4, herunder tjenestetilbudet om barnebolig, drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Dette gjøres i form av planlagt tilsyn, tilsyn som reaksjon på uønskede hendelser/forhold, og som tilsyn med et overordnet perspektiv. Det ble i 2009 foretatt et landsomfattende tilsyn med barne- og avlastningsboliger. Funn fra dette landsomfattende tilsynet viste at tilbudet er for dårlig i mange kommuner. Det fremgår av Tilsynsmeldingen 2009 fra Statens helsetilsyn at tilsynet avdekket at mange kommuner har svak faglig styring og må arbeide mer systematisk med å sikre at barna får tilstrekkelige tjenester som er tilpasset deres individuelle behov.

For a sikre en god oversikt over om tjenesten fungerer som den skal, må kommunen ha ordninger for å skaffe informasjon om mangler, svikt og uønskede hendelser, og kommunen må følge opp med tiltak for forbedring (avvikshåndtering). Det landsomfattende tilsynet avdekket at flere kommuner manglet ordninger for å evaluere og forbedre. Dersom uønskede hendelser ikke blir avdekket, har ikke virksomheten grunnlag for å gjøre de nødvendige korrigeringer som kan forebygge at det skjer igjen.

Barnevernets ansvar overfor funksjonshemmede barn

Hva som er henholdsvis kommunens og statens ansvar for funksjonshemmede barn er nærmere beskrevet i rundskriv om Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlige barnevernmyndigheter —herunder om betalingsordninger i barnevernet (Rundskriv Q-8/2007). Rundskrivet er fra 2007, men er på dette punktet i det vesentligste en videreføring av det tidligere rundskrivet. Dagens rundskriv er i all hovedsak en kodifisering av gjeldende praksis knyttet til ansvaret for funksjonshemmede barn.

Departementet vil for det første presisere at det at et barn er funksjonshemmet ikke i seg selv gir grunnlag for å plassere barnet utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven. Det er bare dersom det funksjonshemmede barnet samtidig faller inn under de alminnelige vilkårene for tiltak etter barnevernloven at barnevernloven kommer til anvendelse. At barnet på grunn av funksjonshemmingen har større omsorgsbehov enn foreldre med alminnelig god omsorgsevne er i stand til å ivareta, er ikke tilstrekkelig til plassering utenfor hjemmet etter barnevernlovens regler. Jf. omtalen ovenfor om at barnebolig da kan være et alternativ.
Når det gjelder barn med atferdsvansker, følger det av barnevernloven § 4-24 at bestemmelsen omfatter barn som ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte har vist alvorlige atferdsvansker. Når det gjelder kriteriet "på annen måte" er dette i forarbeidene til loven (0t.prp. nr 44 (91-92)) definert som "annen form for utpreget normløs atferd". Dette omfatter prostitusjon og manglende tilknytning til normalt livsmønster for barn i tilsvarende aldersgruppe, slik man kjenner det for eksempel for de såkalte gatebarna. Forarbeidene peker således i retning av at det er den sosialt sett negative og normløse atferden som kan begrunne atferdstiltak etter barnevernloven. Etter departementets oppfatning er dermed ikke atferdsbestemmelsene i barnevernloven ment å skulle omfatte atferdsproblemer som skyldes funksjonshemminger. Dette kan for eksempel være atferdsproblemer på grunn av psykose, autisme eller andre psykiske lidelser og utviklingshemminger.

I de tilfeller der vilkårene i barnevernloven er oppfylt og det treffes plasseringsvedtak etter barnevernloven, reiser det seg spørsmål om hva slags plasseringsalternativ som skal velges. Både når barn plasseres utenfor hjemmet etter vedtak om hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4 femte ledd, etter vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven § 4-12, og etter vedtak på grunn av alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven §§ 4-24 og 4-26, kan barnet plasseres i tiltak som er regulert i andre lover. Departementet legger til grunn at det ofte vil være til et funksjonshemmet barns beste å bli plassert i tiltak etter andre lover, da slike tiltak i større grad kan være tilpasset de særlige behov et funksjonshemmet barn kan ha. En forutsetning for at barnet kan plasseres i en barnebolig/omsorgsbolig etter sosialtjenesteloven eller kommunehelsetjenesteloven er imidlertid at kommunen kan tilby et slikt plasseringsalternativ. Departementet vil i denne sammenheng påpeke at også barn som mottar tiltak etter barnevernloven har rett til tiltak etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven, jf. bl.a. ovenfor om kommunens ansvar for barneboliger.

Der et funksjonshemmet barn blir plassert i et barneverntiltak etter vedtak med hjemmel i barnevernloven, kan det oppstå spørsmål om utgiftsfordelingen mellom stat og kommune. Det at et barn har vært utsatt for omsorgssvikt eller har atferdsproblemer som dekkes av atferdsbestemmelsene i barnevernloven, og dermed er plassert i fosterhjem eller i institusjon etter barnevernloven, innebærer ikke noen endring i ansvarsforholdet etter annet lovverk. Kommunen har etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven ansvaret for tilbud til funksjonshemmede barn. De kostnader som påløper for barn under barnevernets omsorg, og som skyldes barnets funksjonshemming, er således ikke et ansvar som tilligger det statlige barnevernet. Utgifter til ekstratiltak som iverksettes fordi barnet har spesielle behov som funksjonshemmet, følger etter dette ikke barnevernlovens regler om ansvarsfordelingen mellom stat og kommune.
Ovennevnte fremgår også av Rundskriv Q-1072 B Retningslinjer for fosterhjem. Det uttales her:

"Etter gjeldende rett er det økonomiske ansvaret for fosterhjemsplasserte funksjonshemmede barn delt mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten. Det er barnevernet i den kommunen som har omsorgen for barnet (omsorgskommunen), som har ansvaret for å dekke de utgiftene som gjelder barnevernsaken. Dette gjelder selv om barnet er plassert i en annen kommune. De andre tiltakene som skyldes funksjonshemmingen følger annet lovverk både når det gjelder ansvar og økonomi. Her kan nevnes at kommunen etter blant annet sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven har et særlig ansvar for tilbud til funksjonshemmede barn som oppholder seg i kommunen. Det forhold at barnet er plassert i fosterhjem, har således ikke noe å si for hvilken hjelp det har rett til etter for eksempel sosialtjenesteloven. I de tilfeller der et funksjonshemmet fosterbarn er plassert i en annen kommune enn omsorgskommunen, vil oppholdskommunens ansvar for eventuelle tiltak på grunn av funksjonshemming hos fosterbarn være det samme som for andre barn i kommunen.

(...)

Før plassering av funksjonshemmede barn i fosterhjem skal kommunen ha avklart hvilke tjenester til barnet som skal dekkes av annet lovverk, for eksempel etter sosialtjenesteloven. Dersom det aktuelle fosterhjemmet ligger i en annen kommune, må kommunene ha avklart spørsmålet seg i mellom. Dette for å unngå uklarheter om hvem som skal ha ansvar for ulike tjenester for barnet.

Ansvarsforholdene rundt barnet skal nedfelles i fosterhjemsavtalen. Det samme gjelder dersom barnets funksjonshemming oppdages eller oppstår først etter at barnet er fosterhjemplassert. Barneverntjenesten må i slike tilfeller gjennomgå fosterhjemsavtalen sammen med fosterforeldrene og eventuelt reforhandle denne på bakgrunn av den nye situasjonen som har oppstått."

Det må etter dette gjøres en konkret vurdering av forholdene i det enkelte tilfelle for å komme frem til hvilke utgifter som skal dekkes etter barnevernloven og hvilke utgifter som skal dekkes etter annet lovverk. Vurderingene i voldgiftsdom fra Jæren sorenskriverembete av 29. juli 1997 er fortsatt dekkende:

"Voldgiftretten har i samsvar med uttalelsen fra Barne- og familiedepartementet 12.11.96 lagt til grunn at det ved avgjørelsen av hva som er ekstratiltak på grunn av funksjonshemmingen, må foretas en konkret vurdering for hvert enkelt barn av på den ene side hvilke kostnader som kan henføres til den alminnelige omsorg under barnevernet, og herunder tiltak som for eksempel skyldes adferdsproblemer på grunn av foreldrenes
omsorgssvikt, og på den annen side de kostnader som har tilknytning til funksjonshemmingen. I en slik vurdering kan det være riktig, slik fylkeskommunen har gjort for noen barn i saken, å anslå hvilke omsorgsbehov og hvilke kostnader som ville ha vært nødvendig for barnet dersom barnet ikke hadde vært funksjonshemmet, og anse kommunen ansvarlig for de overskytende kostnader. Retten kan ikke se at en slik beregningsmåte basert på slike hypotetiske forutsetninger er prinsipielt betenkelige."

Når barnevernet har overtatt omsorgen for et funksjonshemmet barn, er det den kommunale barneverntjenesten som har omsorgsansvaret for barnet og som må ta initiativ til at barnet får oppfylt sine rettigheter etter annet lovverk. Kommunen må legge opp til saksbehandlingsrutiner som i disse sakene ivaretar barnets rettssikkerhet, sørge for at barnet mottar de tjenester det har krav på, og sørge for at den økonomiske ansvarsfordelingen
mellom etatene blir korrekt.

Omsorgslønn

Omsorgslønn fra kommunen kan ytes til personer som har "særlig tyngende omsorgsarbeid", jf. sosialtjenesteloven § 4-2. Sosialtjenesteloven § 4-3 om rettigheter til sosiale tjenester viser ikke til § 4-2 bokstav e. Omsorgsgiver har således ikke rettskrav på omsorgslønn, men en rett til et vedtak som gir svar på om det skal settes inn hjelp og i tilfelle hvilke tiltak jf. sosialtjenesteloven § 4-4. Det er ikke et vilkår at vedkommende som utfører arbeidet må være i slekt med den hjelpetrengende, men ordningen er mest brukt blant familiemedlemmer. Dette medfører at dersom fosterforeldre har "særlig tyngende omsorgsarbeid" kan kommunen etter en bred skjønnsmessig helhetsvurdering der omsorgslønn også blir sett i sammenheng med andre pleie- og omsorgstjenester, finne grunnlag for å innvilge omsorgslønn. Det vises til Rundskriv I- 42/98 der det fremgår at tilståelse av omsorgslønn vil måtte bero på en bredt anlagt vurdering, der tyngden av omsorgsarbeidet og kommunens økonomi ville være de mest sentrale faktorer. Andre viktige momenter i vurderingen vil være om omsorgsarbeidet gjelder nødvendige omsorgsoppgaver og om omsorg fra søkeren er det beste for den som trenger hjelp.

Generelle merknader

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet er inneforstått med at det i samhandlingen mellom stat og kommune til tider oppstår uenighet om valg av løsninger og finansieringsansvar. For å unngå ressurskrevende og langvarige prosesser har departementet og KS i samarbeid opprettet "Barnevernets tvisteløsningsnemnd". Nemnden er et uavhengig organ som gir rådgivende uttalelse ved uenighet mellom stat og kommune om hvem som skal dekke utgifter til tiltak. Uenigheten må dreie seg om statens betalingsansvar etter barnevernloven og kommunens betalingsansvar etter andre lover. Nærmere informasjon om tvisteløsningsnemnda og uttalelser fra nemnda finnes på Regjeringen.no.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har også satt i gang en evaluering av barnevernreformen fra 2004 der staten overtok fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet. Ett av deloppdragene i evalueringen er å gjennomgå dagens oppgave- og finansieringsansvar hos stat og kommune og vurdere om fordelingen er hensiktsmessig, samt vurdere hvorvidt det finansielle ansvarsprinsippet er fulgt. Det skal bl.a. vurderes om det er sammenheng mellom oppgaver og finansieringsansvar, og hvilke incentiver dagens ordninger gir. På bakgrunn av gjennomgangen skal det vurderes om eventuelle endringer kan bidra til en mer kostnads- og formålseffektiv organisering.

Til sist vil departementene minne om betydningen av at det er et godt samarbeid mellom stat og kommune, og at dette samarbeidet er særlig viktig når det gjelder å finne gode løsninger for utsatte barn og unge. Departementene vil derfor fremholde at dersom det oppstår uenighet mellom stat og kommune må disse myndighetene arbeide etter forutsetningen om at uenigheten ikke skal gå ut over hensynet til barnet.

Med hilsen

Tone G. Smith Mette K. Solum

 

 

Kopi:
Landets kommuner
Landets fylkesnemnder
Landets fylkesmenn
Statens helsetilsyn
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barnevernets tvisteløsningsnemnd
Helse- og omsorgsdepartementet