Helsetilsynet

Fra: Helse- og omsorgsdepartement
Til: Sosial- og helsedirektoratet
Dato: 18.07.2007
Vår ref.: 200702744-/HJS
Deres ref.: 07/1238

Det vises til ekspedisjon av 21.mai 2007 fra Sosial- og helsedirektoratet vedrørende kommunenes adgang til å endre sitt tjenestetilbud, spesielt i forhold til kommuner som omgjør sykehjemsplasser til omsorgsboliger med heldøgns omsorgstjenester.

Kommunal handlefrihet
Sosial- og helsedirektoratet slår i utgangspunktet fast at
"det grunnleggende prinsipp er at kommunen selv har frihet til å organisere sine tjenester, herunder å velge hvilket tjenestetilbud innbyggerne skal få så lenge tilbudet ligger på et forsvarlig nivå ette ren konkret og individuell vurdering av den enkelte. "

Dette er også departementets syn. Kommunene organiserer i hovedsak selv sine tjenester ut fra lokale forhold og behov. Det er særlig hensynet til nærhet til tjenestemottakeren, effektiv tjenesteproduksjon og hensynet til demokratisk styring, som begrunner lokal handlefrihet. Dette er også lagt til grunn i St meld nr 25 (20052006) Mestring, muligheter og mening, der det heter at "lokaldemokrati, nærhet og lokalkunnskap gir de beste mulighetene for å få et individuelt tilpasset tjenestetilbud og styrket brukerinnflytelse".

Vurderingene av hvordan tjenestetilbudet skal organiseres vil variere fra kommune til kommune ut fra ulike ønsker og behov. I nevnte stortingsmelding legger regjeringen til grunn at det er kommunene som må finne den gode balansen mellom sykehjem, hjemmetjenester og omsorgsboliger. Skalomsorgssektoren kunne møte de utfordringer den står foran, vil det imidlertid være av avgjørende betydning at sentrale myndigheter legger til rette og åpner for lokal utvikling og tilpasning, og for etablering av hensiktsmessige løsninger som kanskje også går på tvers av tradisjonelle modeller. I møte med framtidas utfordringer vil endringer i behov kreve kontinuerlig tilpasning av tjenestetilbudet. Det vil derfor bli stilt store krav til kommunenes og omsorgssektorens omstillingsevne.

Når den enkelte bruker berøres
Med utgangspunkt i kommunenes handlefrihet til å organisere og endre sitt tjenestetilbud, blir det et spørsmål om hvordan endringsprosesser skal gjennomføres når det berører tjenestetilbudet til den enkelte. Sosial- og helsedirektoratets fokus er den enkeltes rettigheter når formelle eller faktiske endringer skjer, og det konkrete spørsmålet er hva som skjer når en person er tildelt en sykehjemsplass og kommunen omgjør dette til omsorgsbolig med heldøgns tjenestetilbud organisert som hjemmetjenester. Departementet vil til dette bemerke følgende:

Det faktum at sykehjem, i motsetning til omsorgsboliger, er lovregulerte medfører bl.a. at brukernes rettslige posisjon er noe ulik innenfor de to boformene. Det er imidlertid den enkeltes rett til et forsvarlig tjenestetilbud etter den kommunale helse- og sosiallovgivningen som er av størst betydning i denne sammenheng, enten den det gjelder bor i sykehjem, omsorgsbolig eller eget hjem. Departementet kan vanskelig se at brukere av omsorgsboliger har noe svakere rettsvern enn beboere i sykehjem i forhold til tjenestetilbud etter helse- og sosiallovgivningen. Sosial- og helsedirektoratet viser til Fylkesmannen i Hordaland som skriver i et brev til kommunene at beboere i sykehjem har rett til å klage på driften. Det skal imidlertid bemerkes at pasienter som bor i omsorgsboliger har alle sine pasientrettigheter i behold, og har den samme rett til å klage dersom de er av den oppfatning at helsetjenestetilbudet ikke er forsvarlig og adekvat. Slik klagerett har de også i forhold til tjenestetilbud gitt etter sosialtjenesteloven.

På samme måte har Fylkesmannen i Hordaland rett i at kommunenes forskriftsmessige plikt til å ha infeksjonskontrollprogram som skal bidra til å forebygge, oppdage og håndtere infeksjoner ikke gjelder for omsorgsboliger. Dette tjenesteområdet er imidlertid likevel regulert av lovregler som skal sikre forsvarlig smittevern, og det vises i denne sammenheng til de generelle helselovene og krav om forsvarlige tjenester og internkontroll. Dette er også understreket i merknadene til forskriftens § 1-2.

Departementet er enig med Sosial-og helsedirektoratet i at en sykehjemsbeboer som får sitt tjenestetilbud endret fra sykehjem til omsorgsbolig med heldøgns tjenestetilbud på grunn av kommunal omorganisering eller ombygging, bør varsles tidlig og skal ha rett til å påklage dette som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det avgjørende vil da være om det nye tilbudet som etableres, og som må beskrives konkret i vedtaket, gir et
forsvarlig tilbud i henhold til kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven.

Økonomiske ordninger
Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Hordaland har mottatt saker "som kan tyde på" at beboere i omsorgsboliger kommer dårligere ut enn beboere som har fått plass på sykehjem. Departementet kan vanskelig se at dette kan utledes som en generell regel. Hva som vil være den mest lønnsomme økonomiske ordning for brukeren vil avhenge av hjelpebehovet og brukerens inntektsnivå.

Regjeringen har i St meld nr 25 (2005-2006) vurdert ulike alternativer for mer lik finansiering og brukerbetaling for opphold og tjenester i og utenfor institusjon, og konkludert på følgende måte:
"Samlet sett finner regjeringen at ulempene ved dagens ordninger ikke forsvarer å gjennomføre en omfattende reform. Hensynet til at brukerne ikke skalkomme svekket ut etter en omlegging, tilsier at dagens ordninger inntil videre bør. opprettholdes. Regjeringen vil imidlertid følge utviklingen i kommunene og vurdere behovet for tiltak løpende."

I St meld nr 25 (2005-2006) om framtidas omsorgsutfordringer, er det ellers vist til at enkelte undersøkelser og forsøk kan indikere at hjemmetjenesteorienterte kommuner driver mer effektivt enn institusjonsorienterte kommuner, uten at omsorgstilbudet blir dårligere. Dette kan bety at kommuner som satser sterkt på omsorgsboliger og hjemmetjenester, driver sine tjenestetilbud med noe lavere driftskostnader enn de som satser mest på sykehjem. En av årsakene til dette kan være det samspillet hjemmetjenesten har med den enkeltes familie og nettverk om enkelte av omsorgsoppgavene.

Nye preferanser og behov
Departementet vil understreke at det først og fremst må være brukernes behov og ønsker som må legges til grunn for valg av boformer og organisering av tjenestetilbudet. Utbyggingen av omsorgsboliger og hjemmetjenester må ses i lys av at 1/4 av omsorgstjenestens brukere nå er under 67 år, og at denne brukergruppen er fordoblet de siste 10 år. Videre er det flere blant de nye eldre generasjoners brukere som ønsker alternativer til institusjon ved langvarig opphold. I tilknytning til dette vil departementet peke på at en betydelig andel av dagens sykehjemspasienter har en demenslidelse, og at mange av dagens sykehjemsplasser er dårlig tilrettelagt for langtidsopphold for mennesker med demens. Fra faglig hold er det etterlyst alternative boformer og bofellesskap med mindre driftsenheter som alternativ til store, tradisjonelle sykehjemsavdelinger for denne store brukergruppen.

Departementet er kjent med at enkelte kommuner har valgt å omgjøre sykehjemsavdelinger til omsorgsboliger, mens andre kommuner har lagt ned gamle nedslitte alders- og sykehjem og bygd opp nye omsorgssentra med omsorgsboliger og heldøgns hjemmetjenester. I begge tilfeller medfører dette både muligheter for bostøtte og gunstigere finansiering av blant annet medisiner og hjelpemidler, som i institusjon dekkes av kommunen. På denne bakgrunn hadde Handlingsplan for eldreomsorgen tilskudd med ulik størrelse for sykehjem og omsorgsboliger. Departementet vil derfor understreke at dersom sykehjemmet er finansiert med tilskudd fra Handlingsplan for eldreomsorgen, vil kommunen få redusert sitt tilskudd og risikerer å måtte tilbakebetale deler av det til Husbanken ved eventuell omgjøring eller omdisponering.

Utover dette vil departementet følge utviklingen nøye, med sikte på at utbyggingen av omsorgstjenestene fortsatt skjer ut fra brukernes behov og lokale ønsker, og ikke som resultat av utilsiktede tilpasninger til statlige økonomiske virkemidler. Dette vil også bli lagt til grunn ved utformingen av det nye investeringstilskuddet til sykehjem og omsorgsboliger knyttet til Omsorgsplan 2015.

Vennlig hilsen
Steinar Barstad e.f.
Fung. Avdelingsdirektør

Hans-Jacob Sandsberg
seniorrådgiver

Kopi:
Landets fylkesmenn

Dette brevet er skannet inn og publisert av Statens helsetilsyn. På grunn av produksjonsformen kan det forekomme mindre trykkfeil og lignende i teksten. Gi gjerne beskjed til nettredaksjonen om du oppdager feil.