Helsetilsynet

Fra: Hele- og omsorgsdepartementet
Til: Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet
Dato: 27.02.2012
Vår ref.: 200900472-/ATG
Deres ref.: 2008/186

1. Problemstillinger vedrørende saksomkostninger

2. Rettstilstanden etter 1.1.2012

2.1. Dekning av saksomkostninger i klagesaker etter pasient- og brukerrettighetsloven

2.2. Hvilken instans skal dekke saksomkostninger ved omgjøring etter klage etter pasient- og brukerrettighetsloven

3. Rettstilstanden før 1.1.2012

3.1. Rettsgrunnlaget etter pasientrettighetsloven

3.2. Klagesaker for Helsetilsynet i fylket og forholdet til foJValt:ningsloven § 36

3.3. Helsetjenestens omgjøring av egne vedtak og forholdet til forvaltningsloven § 36

3.4. Hvilken instans skal dekke saksomkostninger ved omgjøring etter klage etter pasientrettighetsloven

Det vises til brev av 09.01.09 fra Statens helsetilsyn hvor man ber om en avklaring av om bestemmelsen om ansvar for dekning av sakskostnader i klagesaker etter forvaltningsloven § 36 omfatter helse- og omsorgstjenesten. Departementet beklager den lange saksbehandlingstiden.

Departementet vil nedenfor redegjøre for de aktuelle problemstillinger som blir reist av Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet. Siden brevet ble sendt er ny helse- og omsorgstjenestelov og endringer i pasient- og brukerrettighetsloven trådt i kraft 01.01.12, samt at kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven ble opphevet fra samme tidspunkt. Departementet finner det derfor hensiktsmessig å redegjøre for rettstilstanden både før og etter disse lovendringene.

1. Problemstillinger vedrørende saksomkostninger

Slik departementet forstår det reises det to hovedproblemstillinger. Den første hovedproblemstillingen er anvendelse av forvaltningsloven § 36 i pasientrettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven (tidligere pasientrettighetsloven).

Den andre hovedproblemstillingen er dekning av saksomkostninger ved omgjøring etter klage, herunder om Statens helsetilsyn eller Fylkesmannen (tidligere Helsetilsynet i fylket) kan pålegge helsetjenesten å dekke sakskostnadene.

2. Rettstilstanden etter 1.1.2012

2.1. Dekning av saksomkostninger i klagesaker etter pasient- og brukerrettighetsloven

Det fremgår av forvaltningslovens § 36 første ledd at når et vedtak blir endret til gunst for en part skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Dette gjelder ikke dersom endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige grunner taler mot det.

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 at pasient eller bruker eller dennes representant som mener at bestemmelsene i kapitlene 2, 3 og 4, samt § 5-1, § 6-2 og § 6-3 er brutt, kan klage til Fylkesmannen. Videre følger det av § 7-6 første ledd at forvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer, med de særlige bestemmelser som er gitt i kapitel 7. Av § 2-7 fremgår det eksplisitt at det kun er forvaltningsloven kapittel IV og V som ikke gjelder for vedtak som fattes etter kapittel 2.

Departementet finner det dermed ikke tvilsomt at det kan kreves saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 dersom et vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven omgJøres.

2.2. Hvilken instans skal dekke saksomkostninger ved omgjøring etter klage etter pasient- og brukerrettighetsloven

Det fremgår av forvaltningsloven § 36 tredje ledd andre punktum at det organ som treffer avgjørelsen om omgjøring er ansvarlig for at sakskostnader blir dekket, men har kostnadsansvaret sitt grunnlag i mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen, kan det fastsettes av klageorganet at ansvaret helt eller delvis skal ligge hos det eller de avgjørsorganer som var ansvarlig for mangelen.

Som nevnt under punkt 2 gjelder forvaltningsloven regler om behandling av klager over enkeltvedtak så langt de passer, med de særlige bestemmelser som er gitt i kapittel 7 i pasient- og brukerrettighetsloven. Det er ikke gitt særlige regler om saksomkostninger i kapittel 7 i pasient- og brukerrettighetsloven, og unntaket i § 2-7 gjelder kun kapittel IV og V i forvaltningsloven.

Departementet finner det følgelig ikke tvilsomt at Statens helsetilsyn kan fastsette at Fylkesmannen skal dekke sakskostnadene, dersom det var mangler ved vedtaket eller saksforberedelsen ved behandlingen av saken hos Fylkesmannen. Departementet finner det heller ikke tvilsomt at Statens helsetilsyn eller Fylkesmannen kan fastsette at helse- og omsorgstjenesten skal dekke sakskostnader som følge av mangel ved vedtaket eller saksforeberedelsen dersom sistnevnte var ansvarlig for feilen, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd.

3. Rettstilstanden før 1.1.2012

3.1. Rettsgrunnlaget etter pasientrettighetsloven

I tidligere pasientrettighetslov kapittel 7 var det gitt regler om klage dersom pasienten mente at han eller hun ikke fikk oppfylt de rettigheter som følger av loven. Det fulgte av § 7-1 at pasient som mente bestemmelsene i kapittel2, 3 og 4, samt § 5-1, 6-2 og 6-3 var brutt, kunne anmode den som ga helsehjelpen om at rettigheten ble oppfylt. Denne bestemmelsen ble ikke videreført fra 1.1.2012. Dersom helsetjenesten som skulle yte helsehjelpen avviste anmodningen etter § 7-1 eller mente rettigheten var oppfylt, kunne pasienten klage til Helsetilsynet i fylket.

Ved behandling av klagesaker for Helsetilsynet i fylket fulgte det av § 7-6 første ledd at

''forvaltningslovens regler om behandling av saker om enkeltvedtak og klage gjelder så langt de passer."

Ordlyden tilsier at forvaltningslovens alminnelige regler om behandling av enkeltvedtak og klage gjaldt som utgangspunkt for helsetilsynets behandling i klagesaker. Det fremgikk imidlertid av pasientrettighetsloven § 2-7 at forvaltningslovens regler ikke gjaldt for vedtak som ble truffet etter kapittel2. Etter kapittel 2 i pasientrettighetsloven ble det truffet vedtak eller avgjørelser om rett til nødvendig helsehjelp, rett til vurdering, rett til fornyet vurdering, rett til sykehusvalg, rett til individuell plan, og rett til syketransport.

I forarbeidene ble det uttalt at (helseministerens brev av 20. november 2003 til Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe):

"Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven er tilpasset tradisjonell myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet, ikke klinisk arbeid i helseinstitusjoner. Dersom forvaltningslovens saksbehandlingsregler skulle gjøres gjeldende, ville dette kreve mye ressurser og »stjele» ressurser fra det medisinskfaglige arbeidet og føre til en uønsket

»byråkratisering» av helsetjenesten. At det ville bli vanskelig for helsepersonellet å vurdere i hvilke tilfeller forvaltningslovens regler ville gjelde i tillegg til helselovgivningens saksbehandlingsregler, ville øke dette problemet.

Departementet er som omtalt ovenfor av den oppfatning at forvaltningslovens saksbehandlingsregler i all hovedsak ikke gjelder og ikke bør gjelde. Pasientens rettssikkerhet vil bli ivaretatt gjennom de bestemmelser som er tatt inn i helselovene, jf særlig lovforslagets § 2-2 annet ledd og bestemmelsen om rett til informasjon og journalinnsyn, se ovenfor. Når det nå er reist tvil om forvaltningslovens anvendelse på dette område mener jeg at det er nærliggende å vurdere om det eksplisitt bør gjøres unntak for forvaltningsloven for så vidt gjelder vedtak etter pasientrettighetsloven §§ 2-1 og 2-2."

Sosialkomiteen understreket, etter denne klargjøringen fra helseministeren, sitt syn i de vurderingene som er inntatt i Innst. O. nr. 23 2003-2004 under punkt 2. Komiteen konkluderte derfor med at forvaltningsloven ikke burde gjøres gjeldende for avgjørelser etter pasientrettighetslovens kapittel 2, og komiteen foreslo en ny § 2-7 i pasientrettighetsloven hvor dette forholdet ble klargjort.

I tillegg til klagereglene i pasientrettighetsloven § 7-2 var det gitt egne klageregler for rett til nødvendig helsehjelp i kommunehelsetjenesteloven § 2-4. Etter denne bestemmelsen gjaldt forvaltningslovens regler om klage, med de unntak som eksplisitt fremkom av bestemmelsen.

Departementet har lagt til grunn at pasienten fritt kunne velge hvilken klageordning han eller hun ville benytte, se for eksempel omtale i Prop. 91 L (2010-2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. s. 384.

3.2. Klagesaker for Helsetilsynet i fylket og forholdet til forvaltningsloven § 36

Det er etter departementets oppfatning ikke tvilsomt at forvaltningsloven § 36 gjelder for klagesaker om vedtak hjemlet i bestemmelser i pasientrettighetsloven kapittel 3, 4, samt §§ 5-1, 6-2 og 6-3 for Helsetilsynet i fylket. Dette harmonerer med pasientrettighetslovens formål om å styrke lik tilgang for pasientene til helsetjenester, og § 7-6 om forvaltningslovens anvendelse i klagesaker for Helsetilsynet i fylkene. Med andre ord har en pasient som fikk sitt vedtak omgjort i klagesak for Helsetilsynet i fylket eller Statens helsetilsyn etter disse bestemmelsene, krav på å få dekket vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, jf. forvaltningsloven § 36.

Spørsmålet om forvaltningsloven § 36 skal gjelde for vedtak etter pasientrettighetsloven kapittel 2 er derimot mer tvilsomt. Det fremgikk uttrykkelig av pasientrettighetsloven § 2-7 at forvaltningslovens regler ikke gjaldt for vedtak truffet etter kapittel 2.

Departementet mener likevel at pasientrettighetsloven § 7-6 må anses som en spesialbestemmelse om saksbehandlingen til Helsetilsynet i fylket i klagesaker, og at forvaltningslovens regler skal gjelde så langt de passer. Det fremstår ikke som at hensikten ved lovfestingen av pasientrettighetsloven § 2-7 var å frata pasienter rettigheter, men derimot å frita helsetjenesten fra unødvendig byråkrati. Det er også departementets oppfatning at det vil være urimelig om man kan få dekket saksomkostninger ved omgjøring av vedtak etter andre bestemmelser i pasientrettighetsloven, men ikke etter kapittel 2. Det ville vært en unaturlig forskjellsbehandling som vanskelig kan begrunnes. Dette forsterkes ved at pasienter som valgte å klage over vedtak etter kommunehelsetjenestelovens system vil kunne få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Med andre ord er det departementets oppfatning at også ved vedtak etter pasientrettighetsloven kapittel 2 vil forvaltningsloven § 36 kunne få anvendelse for klage til Helsetilsynet i fylket.

3.3. Helsetjenestens omgjøring av egne vedtak og forholdet til forvaltningsloven § 36

Det kan reises spørsmål ved om forvaltningsloven § 36 får anvendelse ved helsetjenestens omgjøring av egne vedtak, jf. tidligere pasientrettighetslov § 7-1.

Pasientrettighetsloven hadde en bestemmelse som regulerte forholdet til forvaltningslovens bestemmelser. Pasientrettighetsloven§ 7-6 sa uttrykkelig at forvaltningsloven gjaldt så langt den passet for Helsetilsynet i fylket. Det faktum at når helsetjenesten som sådan var utelatt, mener departementet gir uttrykk for at helsetjenesten ikke skulle omfattes av forvaltningslovens bestemmelser i klagesaker for dem. Dette forsterkes av bestemmelsen i pasientrettighetsloven § 2-7 og begrunnelse for denne, jf. omtale ovenfor under punkt 3.1.

Videre kan det argumenteres for at det å ikke få dekket sakskostnader ved omgjøring av vedtak etter pasientrettighetsloven § 7-1, ikke vil være en vesenlig svekkelse av rettsikkerheten til pasientene. Anmodningsretten som fulgte av pasientrettighetsloven § 7-1, er en rett som ikke fremstod som særlig ressurskrevende eller kostnadskrevende å benytte seg av. Før en eventuell klagesak ble brakt frem for Helsetilsynet i fylket, må det antas at det i de aller fleste tilfeller ikke ville være påløpt særlige saksomkostninger som kunne kreves dekket etter forvaltningsloven § 36. Som nevnt under pkt. 3.2 vil imidlertid pasienten kunne få dekket saksomkostninger for vedtak som omgjøres enten i Helsetilsynet i fylket eller for Statens helsetilsyn. Ved klage til Helsetilsynet i fylket eller Statens helsetilsyn er det mer sannsynlig at pasienten vil kunne ha pådratt seg sakskostnader som vil kunne kreves dekket etter forvaltningsloven § 36.

På den annen side er det som nevnt under punkt 3.1 slik at pasientene kunne velge hvorvidt man ville benytte klageordningen etter kommunehelsetjenesteloven eller etter pasientrettighetsloven. Etter kommunehelsetjenesteloven § 2-4 skulle en klage behandles både av den som har truffet vedtaket og et kommunalt organ, før klagen eventuelt ble oversendt til Helsetilsynet i fylket. Forvaltningslovens regler gjaldt for klage etter kommunehelsetjenesteloven, med de unntak som fremkom av § 2-4. Forvaltningslovens kapittel VI var ikke unntatt. Med andre ord ville en pasient som valgte å klage etter kommunehelsetjenestelovens system, kunne ha krav på sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 dersom vedtaket ble omgjort. Det kan virke urimelig at forvaltningsloven § 36 kun skulle gjelde hvis pasienten valgte å klage etter klageordningen etter kommunehelsetjenesten, og ikke etter pasientrettighetsloven. Departementet er av den oppfatning at dette ikke kan være tilsiktet fra lovgivers side, og antar følgelig at forvaltningsloven § 36 må gjelde uavhengig av hvilken klageordning pasienten valgte å benytte.

3.4. Hvilken instans skal dekke saksomkostninger ved omgjøring etter klage etter pasientrettighetsloven

Utgangspunktet er at det organ som treffer vedtaket er ansvarlig for saksomkostningene, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd andre punktum. Imidlertid kan klageorganet pålegge at underordnet instans dekker saksomkostningene etter § 36, dersom kostnadsansvaret har sitt grunnlag i mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen. Departementet finner det følgelig ikke tvilsomt at Statens helsetilsyn kan fastsette at Helsetilsynet i fylket (nå: Fylkesmannen) skal dekke sakskostnadene, dersom det er mangler ved vedtaket eller saksforberedelsen ved behandlingen av saken i Helsetilsynet i fylkene.

Et annet spørsmål er om Statens helsetilsyn eller Helsetilsynet i fylket (nå: Fylkesmannen) kan fastsette at helsetjenesten skal dekke sakskostnader som følge av mangel ved vedtaket eller saksforeberedelsen.

Helsedirektoratet er av den oppfatning at det ikke er urimelig at helsetjenesten dekker saksomkostninger i tilfeller hvor vedtaket som er truffet i helsetjenesten er beheftet med feil eller mangler. Det argumenteres med at underinstansen i alle tilfeller vil måtte dekke saksomkostninger dersom underinstansen selv omgjør sitt eget vedtak og hvor vilkårene etter § 36 er oppfylt.

Som nevnt under punkt 3.3 er departementet enig i at det kan kreves sakskostnader ved helsetjenestens omgjøring av egne vedtak, og finner det således naturlig at også Helsetilsynet i fylket (nå: Fylkesmannen) eller Statens helsetilsyn kan pålegge helsetjenesten å dekke sakskostnadene, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd.

Med vennlig hilsen

Elisabeth Salvesen e.f.
avdelingsdirektør

Atle Gøhtesen
rådgiver

 

Kopi: Landets fylkesmenn