Helsetilsynet

1.1 Bakgrunn

Spredningen av koronaviruset (covid-19), behandlingen av smittede og følgene av tiltakene som iverksettes av myndighetene for å håndtere den ekstraordinære situasjonen, medfører betydelige utfordringer for helse- og omsorgstjenestene. Fylkesmennene er koordinerende instans i beredskapsarbeidet og har som et resultat av pandemien fått en enda mer presset ressurssituasjon.

Statens helsetilsyn forventer at koronapandemien vil påvirke helse- og omsorgstjenesten og fylkesmennenes situasjon i lengre tid. Det er behov for prioritering av hvilke tilsynssaker fylkesmennene nå skal gå inn i og det er behov veiledning om hvordan fylkesmannen innretter sine undersøkelser, slik at omsorgstjenesten ikke belastes unødig av tilsynsmyndigheten.

Dette er midlertidige retningslinjer som gir veiledning til fylkesmennenes håndtering av tilsynssaker under koronapandemien. Statens helsetilsyn presiserer at vi ikke gir en fullstendig beskrivelse av krav til saksbehandlingen, men gir momenter som vi ber fylkesmennene ta med i sin skjønnsutøvelse. Statens helsetilsyn gir enkelte anbefalinger i denne retningslinjen som avviker fra det som er vanlig praksis. Saksbehandlingsveileder for fylkesmannen (Internserien 2/2009) er fremdeles gjeldende, så langt den passer.

Statens helsetilsyn vurderer fortløpende behov for revidering av disse retningslinjene og vi tar gjerne imot tilbakemeldinger.

1.2 Prioritering av tilsynssaker

I dette kapittelet beskrives momenter fylkesmannen kan legge vekt på ved prioritering av tilsynssaker.

1.2.1 Tilsynssaker som er under behandling

Tilsynssaker som er i avsluttende fase av saksbehandlingen, bør i utgangspunktet avsluttes som normalt. Fylkesmannen kan vurdere om tilsynssaker som er påbegynt, men som ikke er nær avslutning for eksempel fordi det mangler noe dokumentasjon, kan utredes og vurderes i samsvar med anbefalingene i kapittel 1.3. Det gjelder primært tilsynssaker hvor det ikke foreligger informasjon som tilsier at det er alvorlige lovbrudd.

Statens helsetilsyn anbefaler at fylkesmennene prioriterer nødvendig oppfølging av virksomheter som har brutt helse- og omsorgslovgivningen.

1.2.2 Fylkesmannens oppfølging av ny informasjon

Denne ekstraordinære situasjonen tilsier at fylkesmennene gjør strengere prioriteringer av hvilke saker det er hensiktsmessig å gå inn i og at fylkesmannen vurderer andre måter å følge opp informasjonen på enn gjennom ordinær skriftlig saksbehandling. Det innebærer at det åpnes for at flere saker kan avsluttes uten, eller med begrenset, utredning. Se kapittel 1.3 nedenfor med veiledning om fremgangsmåte i tilsynssaker.

Et forslag som har vært drøftet, er å utsette oppstart av saker og utsette oppfølging av virksomheter. Enkelte saker kan være egnet for utsettelse, men det er viktig at tiltakene og prioriteringene som nå gjøres ikke fører til en for stor forskyvning av restanser. Helsetilsynet vil anbefale at fylkesmannen vurderer å avslutte flere saker uten, eller med begrensede, videre undersøkelser, enn det som ellers har vært vanlig praksis. Dersom det på et senere tidspunkt kommer inn nye opplysninger, skal fylkesmannen som vanlig gjøre en ny vurdering av forholdet og vurdere om de nye opplysningene tilsier annen utredning og oppfølging enn det som først ble bestemt.

Fylkesmannen må gjøre en konkret helhetsvurdering av om det er grunnlag for utredning av saken, hvor momentene som beskrives nedenfor kan inngå. Vi presiserer at momentene er veiledende, og at vi ikke gir en uttømmende beskrivelse av hvilke forhold som kan tillegges vekt i en helhetsvurdering.

1.2.2.1 Momenter som tilsier videre utredning

Fylkesmannen bør prioritere forhold med pågående svikt, der det er risiko for fremtidig svikt eller gjentakelsesfare og der skadepotensialet er stort. Saker der pasienter/brukere har fått varig skade eller et vesentlig økt behov for tjenester, saker som omhandler tvang og makt og der det foreligger opplysninger om svikt i helsehjelp som gjelder særlig sårbare pasient- eller brukergrupper, bør prioriteres. I en helhetsvurdering bør fylkesmannen legge vekt på om det foreligger informasjon om konkrete feil som kan få alvorlige konsekvenser hvis feilen ikke rettes, om forholdet har vedvart over tid uten positiv utvikling, om involvert helsepersonell/virksomhet har manglende innsikt/forståelse og om eventuelle tiltak for utbedring anses som utilstrekkelige.

Opplysninger som kan tilsi at helsepersonells autorisasjon må begrenses eller tilbakekalles skal alltid utredes. Det gjelder også opplysninger som kan tilsi at fortsatt virksomhet kan få skadelige følger for pasienter, brukere eller andre og det kan være aktuelt med pålegg eller andre administrative reaksjoner mot virksomheter.

1.2.2.2 Momenter som tilsier at saken ikke utredes videre

I helhetsvurderingen bør fylkesmannen legge vekt på om helsepersonell og/eller virksomhet allerede har innrettet seg etter klagen, vist innsikt og påbegynt arbeid med utbedring/forbedring mv.

Når det gjelder henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende, viser vi til kapittel 1.4. Dersom fylkesmannen behandler en rettighetsklage som gjelder tilsvarende forhold som en anmodning om vurdering av mulig pliktbrudd, kan det tilsi at det ikke er formålstjenlig med tilsynsmessig oppfølging i tillegg.

Rammebetingelsene for helse- og omsorgstjenesten har endret seg mye på kort tid, med blant annet omdisponering av personell, endring av tjenester og behov for kompetanse innen nye områder. I denne ekstraordinære situasjonen er det vesentlig at tilsyn har aktualitet og kan bidra til trygge og gode tjenester for pasienter og brukere, slik situasjonen er nå. Statens helsetilsyn anbefaler at fylkesmannen under koronapandemien vurderer om forhold/hendelser som ligger mer enn 6 måneder tilbake i tid bør utredes. Som vanlig må fylkesmannen utrede forhold som av sin art ofte ikke kommer frem før det har gått lang tid, som for eksempel mistanke om seksuelle overgrep.

Dersom fylkesmannen kommer til at det ikke er grunnlag for å utrede saken videre, må fylkesmannen dokumentere vurderingene som har ført til denne konklusjonen, som et minimum i et internt notat.

1.3 Fremgangsmåte i tilsynssaker i forbindelse med koronapandemien

I dette kapittelet gir Statens helsetilsyn anbefalinger for tilsynssaker som allerede er igangsatt (unntatt sakene som er i avslutningsfasen, jf. kapittel 1.2.1) og fylkesmannens oppfølging av informasjon om mulige risiko fremover.

1.3.1 Generelt

Under koronapandemien bør fylkesmennene tilstrebe at tilsynsaktiviteter innrettes på en slik måte at det er mulig å få undersøkt og fulgt opp forhold som er påkrevet, uten å belaste helse- og omsorgstjenesten mer enn strengt nødvendig.

Fylkesmannen kan vurdere om mulige utfordringer i helse- og omsorgstjenesten kan følges opp ved å ta kontakt med virksomheter og helsepersonell og gi råd og veiledning. Det kan være grunn til å vurdere andre måter å følge opp informasjonen på enn gjennom ordinær skriftlig saksbehandling.

I saker som oversendes til helsepersonell/virksomhet til orientering og til oppfølging (lokal avklaring), kan fylkesmannen vurdere om det er nødvendig med tilbakemelding på hva som er gjort. Fylkesmannen kan oppfordre helsepersonell/virksomheter som får saker oversendt for lokal avklaring, til å kontakte pasient, bruker eller pårørende via telefon, fjernmøte eller andre digitale kommunikasjonsformer.

Basert på henvendelsen eller etter innledende undersøkelse av informasjon i en henvendelse, for eksempel innhenting av journalopplysninger eller uttalelse, bør fylkesmannen vurdere om saken kan avsluttes. Når det er lite sannsynlig at det foreligger alvorlige lovbrudd med konsekvenser for pasientsikkerheten, kan saken avsluttes med en kort redegjørelse for den mest sentrale informasjonen i saken og fylkesmannens vurdering.

Dersom det er aktuelt å konkludere med lovbrudd vil det underveis i prosessen bli nødvendig å følge de alminnelige kravene til saksbehandling, som er beskrevet i saksbehandlingsveilederen for fylkesmannen. Se også kapittel 1.4 nedenfor om anmodninger fra pasienter, brukere og pårørende.

1.3.2 Dialog med helsepersonell/virksomhet

Hele helse- og omsorgstjenesten påvirkes av koronapandemien, men det er ulikt i hvilken grad. Fylkesmennene bør vise fleksibilitet og være i dialog med helsepersonell og virksomheter om hvordan tilsyn kan gjennomføres mest hensiktsmessig.

1.3.3 Telefon- og fjernmøter

Fylkesmannen kan benytte telefon- og fjernmøter (for eksempel via Skype) eller andre digitale kommunikasjonsformer med pasienter, brukere, pårørende og med helse- og omsorgstjenestene, fremfor skriftlig informasjonsutveksling.

Fylkesmannen kan vurdere om opplysninger fra virksomheter om faktum kan innhentes via telefon, fjernmøter, videochat eller lignende. Fylkesmannen må sikre at ledelsen i virksomheten gjøres kjent med fylkesmannens utredning og at personen(e) som gir informasjon til fylkesmannen har riktig posisjon og nødvendige kvalifikasjoner.

Informanten(e) bør ha god faglig kjennskap til hendelsen/forholdet.

Muntlig utredning som foregår via telefon eller fjernmøter må skrives ned og dokumenteres. Fylkesmannen må så langt det lar seg gjøre forsikre seg om at det som skrives ned er riktig forstått.

1.3.4 Avgrense saken i tid og tema

Fylkesmannen kan avgrense tilsynssaker i periode og tema som undersøkes, når det er tilstrekkelig for å ivareta formålet med tilsyn. Avgrensningene fylkesmannen gjør må dokumenteres og fylkesmannen må være tydelig overfor pasient/pårørende, helsepersonell og virksomhet hvilke avgrensninger som er gjort. Fylkesmannen bør også begrense spørsmål som stilles til helsepersonell/virksomhet og tilstrebe å stille få og konkrete spørsmål knyttet til tema for undersøkelsen for å opplyse saken tilstrekkelig.

1.3.5 Fristutsettelse

Fylkesmannen har anledning til å gi fristutsettelse når det etterspørres av hensyn til kapasitet på grunn av koronapandemien, og det ikke vil ha uakseptable konsekvenser for pasientsikkerheten.

1.4 Anmodninger fra pasienter brukere og pårørende

Det er fram til nå ikke foretatt noen midlertidige unntak fra kravene i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 eller § 7-4 a med hjemmel i den ekstraordinære beredskapsloven1. Alle anmodninger skal også i denne perioden gjennomgås og vurderes. Statens helsetilsyn mener imidlertid at den ekstraordinære situasjonen gir grunnlag for å foreta nødvendige prioriteringer som skissert i 1.2 også for disse henvendelsene. Fylkesmannen kan vurdere om råd, veiledning og forklaringer er tilstrekkelig for å svare ut henvendelsen. Alle skal få svar med en kort begrunnelse, også der fylkesmannen etter gjennomgang av henvendelsen kommer til at det ikke er grunn til å utrede forholdet. Fylkesmannen kan vurdere om innsyns- og uttalelsesretten ivaretas ved telefon- og fjernmøter, se også kapittel 1.3.3. Fylkesmannen må dokumentere vurderingene som ligger til grunn for at saken ikke utredes.

1 Se midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) og midlertidig forskrift om endringer i helselovgivningen for å avhjelpe konsekvenser under utbruddet av Covid-19

Kontaktperson for retningslilnjene: Anders Haugland, juridisk direktør