Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har gjennomført tilsyn i Asker kommune.

Fylkesmannen undersøkte om kommunen gjennom sin styring (internkontroll) sikrer at tjenestene brukerstyrt personlig assistanse, støttekontakt, avlastningstiltak og barnebolig ytes til rett tid. Aldershjem var planlagt som en del av tilsynsområdet, men ettersom Asker kommune ikke har aldershjem ble tilsynet avgrenset mot denne tjenesten.

Det ble gitt 1 avvik under dette tilsynet.

  • Asker kommune sikrer ikke at vedtak om avlastning, barnebolig og støttekontakt iverksettes til rett tid og at det vurderes om det er behov for midlertidige tiltak der vedtak ikke oppfylles.

Jeanette Kleven
revisjonsleder

Karianne Arnkværn
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Asker kommune i perioden 21.03.12 – 19.09.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3 og kommuneloven kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Asker kommune er administrativt organisert i to-nivå modell med to formelle beslutningsnivåer: rådmannen og virksomhetslederne. Virksomhetslederne har ansvar for personal, økonomi og tjenesteproduksjon for sine virksomheter, og rapporterer direkte til rådmannen. For tiden er det 58 virksomheter som igjen er inndelt i seks tjenesteområder.

Arbeidet med omsorgstjenestene foregår i ulike virksomheter under tjenesteområde Helse og omsorg. Kommunen har en såkalt administrativ bestiller-utfører modell. Modellen omfatter ikke innsatsstyrt finansiering. I praksis betyr dette at vedtakskontoret har myndighet til å fatte vedtak om omsorgstjenester. Virksomhetene i linjen har oppgaver og ansvar knyttet til tjenesteutførelsen innenfor egne budsjettrammer. Arbeid, fritid og avlastning har ansvaret for å iverksette vedtakene om støttekontakt og avlastning. Vedtakskontoret har fra 01.02.12 ansatt egen BPA koordinator som skal følge opp iverksettelsen og gjennomføringen av vedtak om BPA.

Bydelen har etter 01.01.11 ikke fattet vedtak om barnebolig. Vedtakskontoret har imidlertid innvilget avlastning opp til 100 % som ytes i avlastningsboligene som er organisert i virksomheten Arbeid, fritid og avlastning.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.03.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20.06.12.

Intervjuer
12 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 21.06.12.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer at tjenestene ytes til rett tid.

Det som ble undersøkt under tilsynet var:

  • Om kommunen sikrer at vedtak fattes uten ugrunnet opphold/innen rimelig tid
  • Om kommunen sikrer at innvilgede tjenester iverksettes til rett tid og at tjenesten ytes i det omfang som er bestemt i hele vedtaksperioden.
  • Om kommunen sikrer at det foretas midlertidige vurderinger av om det er behov for kompenserende tiltak der vedtak ikke blir iverksatt innen rimelig tid.

5. Funn

Avvik:

Asker kommune sikrer ikke at vedtak om avlastning, barnebolig og støttekontakt iverksettes til rett tid og at det vurderes om det er behov for midlertidige tiltak der vedtak ikke oppfylles.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a, jf lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2, nr. 6 bokstav b, c og d, internkontrollforskriften § 4

Utdyping av kravet om at støttekontakt og avlastning skal iverksettes innen rimelig tid:

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, har bruker krav på nødvendige omsorgstjenester. I de aller fleste sakene er hjelpebehovet til stede når søknad mottas/vedtak fattes. Det ligger da i retten til nødvendige omsorgstjenester at tjenestene skal iverksettes umiddelbart og i det omfanget som er innvilget i vedtaket. Når det gjelder støttekontakt og avlastning har Helsetilsynet uttalt at tjenestene skal iverksettes innen 3 uker. Dette innebærer at kommunen må ha tilbud og kapasitet som muliggjør at tjenestene kan iverksettes innenfor denne fristen.

I enkelte saker kan det være vanskelig å få iverksatt tjenestene innen 3 uker og midlertidige tjenester må da vurderes. Midlertidige tiltak skal benyttes unntaksvis og i en kortvarig overgangsperiode frem til vedtaket om omsorgstjenester kan iverksettes. Kommunen oppfyller ikke lovens krav ved å tilby midlertidige tjenester som en erstatning for at kommunen har en varig underdekning på lovpålagte tjenester. Bakgrunnen for dette at midlertidige tiltak ofte innebærer en annen tjeneste og mindre omfang enn det som er vurdert å være nødvendig og mest egnet i vedtaket, slik at kravene til forsvarlig omfang og kvalitet på hjelpetilbudet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt

Avviket bygger på følgende:

Institusjonsavlastning

  • 13 vedtak om institusjonsavlastning er ikke iverksatt i tråd med vedtaket. I 6 av sakene mottar familien ikke noe bolig avlastning. I 7 saker er tjenesten delvis iverksatt.
  • Kommunen har hatt ventelister i mange år. Av de som står på venteliste fikk 1 vedtak i 2007, 3 i 2009, 2 i 2010, 6 i 2011 og 1 i 2012. Familien som har stått på ventelisten siden 2007 fikk tilbud i 2008 som de takket nei til, og har ikke fått nytt tilbud etter dette.
  • Kommunen har ikke kapasitet i avlastningsboligene til å oppfylle vedtakene om avlastning
  • På ventelisten er det flere familier som har svært omfattende og krevende omsorgsarbeid. Disse familiene mottar noe individuell avlastning og noen brukere har 12 timer støttekontakt, men de får ikke tjenester i det omfanget de har krav på i følge vedtaket om institusjonsavlastning.
  • Kommunens øverste ledelse er gjort kjent med at det er lang ventetid på institusjonsavlastning både gjennom avvik og ved rapportering fra Arbeid, fritid og avlastning. Rådmannen har fulgt opp dette gjennom møter med virksomheten og har igangsatt økonomiske oppfølgingstiltak. Det bygges boliger til utviklingshemmede som er planlagt ferdigstilt våren 2013 og som vil frigi 7-8 avlastningsplasser. Tiltakene som er igangsatt har ikke resultert i at de som står på venteliste for institusjonsavlastning får oppfylt sine vedtak til rett tid, jfr. ventelistene på institusjonsavlastning.

Barnebolig

  • Kommunen har ikke barnebolig. Tilbudet dekkes i dag i kommunale avlastningsboliger, der det ikke er kapasitet til å iverksette nye vedtak om barnebolig
  • Kommunen har bestemt at avlastningstjenesten skal iverksette vedtak om barnebolig i avlastningsboligene frem til virksomhet for boliger til utviklingshemmede/funksjonshemmede overtar ansvaret for iverksettelsen fra januar/februar 2013. Ansvarsforholdene er uklare for de ansatte.

Privat avlastning/individuell avlastning

  • I 1 sak er individuell avlastning ikke iverksatt, i flere saker mangler familier èn av flere avlastere og tjenesten er dermed ikke iverksatt i det omfanget som er innvilget.
  • Virksomhet Arbeid, fritid og avlastning er kjent med at vedtak skal iverksettes så raskt som mulig (innen 3 uker når ikke annet er bestemt). Flertallet av sakene om avlastning iverksettes ikke innen 3 uker.
  • Det er ikke igangsatt nye tiltak for å oppfylle vedtakene til rett tid

Barn med psykiske lidelser uten tilleggsdiagnose psykisk utviklingshemming

  • Kommunen har institusjonsavlastning til 4 barn med psykiske lidelser. Kommunen har ikke tilbud om institusjonsavlastning til nye familier som har krav på tjenesten. Det kan gis individuell avlastning i disse sakene, men kommunens praksis er at individuell avlastning kun er egnet når avlastningsbehovet er lite.
  • Det er uklart hvilken enhet som skal yte avlastningen til denne brukergruppen.
  • Det fattes ikke vedtak til disse familiene før det er avklart at det kan gis et konkret tilbud om avlastning.

Støttekontakt

  • 128 av 520 vedtak om støttekontakt er ikke iverksatt.
  • Kommunen har ikke dokumentert at de har oversikt over hvor lenge brukerne har ventet på å få iverksatt vedtaket
  • Målsetningen er at saksbehandler i Aktiv fritid kontakter bruker innen 3 uker. Det framgår av rutine” Støttekontakttjenesten i Asker kommune” at det er vanskelig å overholde denne tidsfristen. I 3 av 10 oversendte vedtak tok det fra 6 uker til 9 uker før første møte ble avholdt. I 3 av sakene var vedtak fattet i januar og februar og det var ikke tatt kontakt i månedsskifte april/mai.
  • Arbeid fritid og avlastning rekrutterer støttekontakter gjennom annonsering i lokalavisen og under stilling ledig på internettsiden til Asker kommune. Det rekrutteres også via andre støttekontakter og ved å legge ut brosjyren vil du bli støttekontakt på forskjellige arenaer. Kommunen har utviklet en tredelt modell i støttekontakttjenesten. Tiltakene har ikke medført at alle vedtak om støttekontakt oppfylles til rett tid og det er ikke iverksatt nye korrigerende tiltak.
  • I rutine ”Støttekontakttjenesten i Asker kommune” er det angitt som en utfordring at den enkelte saksbehandler har for mange vedtak å administrere. Saksbehandler i 100 % stilling har 196 brukere, saksbehandler i 80 % har 194 brukere og saksbehandler i 60 % stilling har 130 brukere
  • Kommunens ledelse er gjort kjent med at ca ¼ av vedtakene om støttekontakt ikke er iverksatt gjennom rapportering fra Arbeid, fritid og avlastning og at dette har vært situasjonen i flere år.

Midlertidig vurdering

  • Arbeid, fritid og avlastning gir ikke rutinemessig tilbakemelding til vedtakskontoret dersom vedtak ikke kan iverksettes innen 3 uker. Vedtakskontoret kontrollerer ikke at vedtakene blir iverksatt.
  • Det er uklart hvem som har ansvaret for å vurdere om det er behov for midlertidige tiltak og det er ikke retningslinjer på når vurderingene skal foretas
  • Det gis midlertidige tjenester i flere saker, men det foretas ikke en systematisk gjennomgang av behovet for midlertidige tiltak i alle saker og kommunen har ikke bestemt at slike vurderinger alltid skal foretas
  • Kommunen har hatt klager fra brukere på manglende iverksettelse som er behandlet hos Fylkesmannen. Det er da gitt tilbakemelding om at tjenestene skal iverksettes i det omfang som er innvilget og at det må foretas vurderinger av om det er behov for midlertidige tiltak dersom vedtakene ikke iverksettes til rett tid, Disse tilbakemeldingene er ikke brukt til å endre kommunens praksis

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av regelverket om helse- og omsorgstjenester gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndighetene har avdekket svikt i forhold til at tjenestene støttekontakt, avlastning og barnebolig iverksettes til rett tid. Tilsynsmyndigheten vurderer at kommunens styringssystem er mangelfullt på dette lovområdet.

Kommunen har gjennom flere år hatt ventelister på støttekontakt og avlastning. De fleste vedtakene iverksettes ikke innen 3 uker. Mellomlederne i Arbeid, fritid og avlastning holder virksomhetsleder fortløpende orientert om ventelistene og virksomhetsleder har rapportert videre til rådmannen. Rådmannen har fulgt opp dette i oppfølgingsmøter med virksomhetslederne og har igangsatt økonomiske oppfølgingstiltak. Kommunens øverste ledelse har imidlertid ikke kontrollert og sørget for at det er igangsatt tilstrekkelige tiltak til å sikre at brukere som står på ventelistene for avlastning og støttekontakt får iverksatt vedtakene før våren 2013. Fylkesmannen vurderer med dette at kommunen gjennom sin internkontroll har avdekket lovbrudd på iverksettelsen av støttekontakt- og avlastningstjenester, men har ikke rettet opp overtredelsen av helse- og omsorgslovgivningen.

Fylkesmannen vurderer videre at det er uklare ansvarsforhold når det gjelder iverksettelse av vedtak om barnebolig og vedtak om institusjonsavlastning til familier med barn som har psykiske lidelser uten tilleggsdiagnosen psykisk utviklingshemming. Uklarhetene i ansvarsforhold innebærer stor risiko for at familiene ikke får avlastning og barnebolig til rett tid, både fordi saksbehandlingstiden blir lang og fordi det tar tid/evt. ikke lar seg gjøre å få iverksatt vedtakene.

Fylkesmannen vurderer at det er mangler i internkontrollen når det gjelder oppfølgingen og kontrollen med at avlastning og støttekontakt iverksettes i samsvar med vedtaket. Vedtakskontoret kontrollerer ikke at tjenestene er iverksatt slik vedtaket forutsetter før vedtaksperioden utløper og tjenestene skal revurderes. Arbeid, fritid og avlastning gir ikke tilbakemelding til Vedtakskontoret når vedtakene ikke kan iverksettes eller når tjenesten bortfaller i vedtaksperioden. Det kan dermed gå opp til ett år før Vedtakskontoret får kjennskap til at tjenestene ikke er iverksatt i henhold til vedtaket. Arbeid, fritid og avlastning har ikke oversikter som viser hvor lenge brukerne har ventet på å få iverksatt vedtakene om støttekontakt.

Fylkesmannen ser at det er igangsatt midlertidige tiltak i flere av sakene der vedtak om støttekontakt og avlastning ikke er iverksatt i samsvar med vedtaket. Kommunen har imidlertid ikke bestemt at det alltid skal vurderes midlertidige tiltak når vedtak ikke kan iverksettes innen rimelig tid, hvem som skal foreta vurderingene og når. Fylkesmannen vurderer at uklare retningslinjer og ansvarsforhold samt manglende oversikt over uoppfylte vedtak medfører at det ikke sikres at det alltid foretas midlertidige vurderinger når vedtaket ikke kan iverksettes innen 3 uker, og at alternative tiltak alltid iverksettes hvis det foreligger akutte behov for tjenester.

Fylkesmannen viser til at klager/tilbakemeldinger på uønskede hendelser bør gjennomgås systematisk og benyttes i kommunens forbedringsarbeid. Asker kommune har mottatt både klager fra brukere og tilbakemeldinger fra Fylkesmannen om manglende iverksettelse av tjenester i enkeltsaker, men har ikke brukt dette til å rette opp generell svikt og hindre gjentakelse av brudd på kommunens lovpålagte plikt til å yte støttekontakt- og avlastningstjenester til rett tid. Selv om kommunen kan ha rettet opp forholdene i de konkrete enkeltsakene, har dette dermed ikke fått betydning for tilsvarende saker.

7. Regelverk

  • Lov om pasient- og brukerrettigheter.
  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Prosedyre for kommunens internkontrollsystem, Asker dialogen
  • Avviks- og forbedringsmeldinger
  • Oversikt over gjennomsnittlig saksbehandlingstid
  • Venteliste på støttekontakt og avlastning/Oversikt over ikke iverksatte vedtak
  • Oversikt over ansatte som har ansvar for å fatte vedtak og ansatte som har ansvar for å iverksette tjenestene
  • Stillingsbeskrivelser/instrukser
  • Prosedyrer om tildeling og iverksetting av de reviderte tjenestene
  • 10 vedtak om støttekontakt m. søknadsskjema og dokumentasjon på iverksetting.
  • 10 vedtak om avlastning m. søknadsskjema og dokumentasjon på iverksetting.
  • 10 vedtak om aldershjem m. søknadsskjema og dokumentasjon på iverksetting.
  • 5 vedtak om BPA m. søknadsskjema og dokumentasjon på iverksetting.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 21.03.12
  • Oversendelse av program datert 30.05.12
  • Oversendelse av dokumentasjon fra Asker kommune, mottatt 04.05.12, 01.06.12, 27.06.12 og 24.07.12
  • Oversendelse av foreløpig rapport, sendt 06.07.12.
  • Oversendelse av kommentarer til foreløpig rapport fra Asker kommune, mottatt 10.08.12
  • Tilbakemelding fra Fylkesmannen datert 16.08.12 til kommunens kommentarer til foreløpig rapport.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Katja Drevsjø Johansen

Saksbehandler, Vedtakskontoret

X

X

x

Marianne Røed

Saksbehandler, Vedtakskontoret

X

X

X

Rune Sandberg

Leder for Bondi avlastning og Idunsvei 58

X

X

X

Kari Sjøl

Saksbehandler, Aktiv fritid

X

X

X

Olivia Barton

BPA-koordinator, Vedtakskontoret

X

X

X

Karin Lørum

Saksbehandler, Vedtakskontoret

X

X

X

Elbjørg Larsen

Saksbehandler, Vedtakskontoret

X

X

X

Anne Karin Lindaas

Seksjonsleder, Vedtakskontoret

X

X

X

Siw Johansen

Mellomleder, Engløkka og individuell avlastning

 

X

X

Svein Einarsbøl

Mellomleder, Låven aktivitet, Aktiv fritid, EST og støttekontakter

X

X

X

Gyda Steinsdottir

Virksomhetsleder Arbeid, fritid og avlastning

X

X

X

Kari Madssen

Virksomhetsleder Sosialtjenesten

X

X

X

Kari Hagen

Rådgiver forvaltning og utvikling

   

X

Sissel Mundal

Controller, Rådmannen/forvaltning og utvikling

   

X

Trine Rollheim

Merkantil

   

X

Mette Schau

Saksbehandler, Vedtakskontoret

   

X

Cathrine Retvedt

Rådgiver, Vedtakskontoret

   

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Jeanette Kleven, sosionom – revisjonsleder

Karianne Arnkværn, jurist - revisor