Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 13.02.12 – 05.12.12 tilsyn med barneverntjenesten i Hurdal kommune.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, med barns rett til medvirkning som undertema under begge hovedtemaene.

Det ble avdekket to avvik ved tilsynet:

Avvik 1:

Hurdal kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift i alle saker.

Avvik 2:

Hurdal kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift i alle saker.

Inger E. Tofthagen
revisjonsleder

Jan Faller
revisor

 

 

Gro Bakkerud
revisor

  

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Hurdal kommune i perioden 13.02.12 - 05.12.12.

Tilsynet omfatter den kommunale barneverntjenestens undersøkelser, jf. barnevernloven (bvl) § 4-3, og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene, jf. barnevernloven § 6-3. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet med barneverntjenesten som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2012.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Når det gjelder observasjoner av mangler ved virksomhetens internkontroll, viser vi til punkt 6. i rapporten.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hurdal kommune hadde pr. 01.01.12 2657 innbyggere, hvorav 564 var barn i alderen 0 – 17 år. Kommunen har det laveste innbyggertallet av kommunene i Akershus.

Av årsberetningen for 2011 fremkommer det at Hurdal kommune (som arbeidsgiver) har en skjev kjønnsfordeling både når det gjelder antall årsverk og antall ansatte. Andelen kvinner er over 80 %, og andelen er økende. Det fremkommer at kommunen har et ønske om jevnere kjønnsfordeling og er bevisst på dette ved rekruttering. Det fremkommer også at kommunen de siste årene har hatt en økt tilflytting av mennesker med ulike nasjonaliteter.

Pr. 30.06.12 var det 25 barn som mottok hjelpetiltak fra barneverntjenesten i Hurdal kommune. I 2011 gjennomførte barneverntjenesten til sammen 40 undersøkelser av barns omsorgssituasjon.

Hurdal barneverntjeneste hadde pr. 01.07.12 til sammen 4,1 stillinger, hvorav ca 3,8 stillinger var tilknyttet saksbehandling og 30 % stilling var brukt som miljøarbeider. Tjenesten har ingen stillinger øremerket merkantile tjenester, så alt merkantilt arbeid utføres av saksbehandlerne. Hurdal kommune har den minste barneverntjenesten av kommune i Akershus.

Som det fremkom under tilsynet vil en såvidt liten barneverntjeneste være svært sårbar. Ved sykdom og annet fravær vil en stor prosentandel av tjenesten utebli, og restanser vil fort kunne oppstå. Det vil derfor være vanskelig å sammenligne barneverntjenesten i Hurdal kommune med større barnverntjenester, som vil fremstå som mer robuste. Under tilsynet var kommuneledelse og barneverntjeneste enige om at dersom alle var på plass til enhver tid, ville antall ansatte avsatt til barnevern i Hurdal være tilstrekkelig. Det fremkom imidlertid at det nærmest var et unntak at alle var på plass over noe tid.

I forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet i 2011 ble Hurdal tilført midler til 0,5 stilling. Disse midlene ble videreført i 2012. I tillegg er kommunen tilført ytterligere midler til 0,6 stilling i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet i 2012.

Ser vi på rapporteringstallene og utviklingen av stillinger og innkomne meldinger i perioden 2007 til 2011 i barneverntjenesten i Hurdal, er økningen i meldinger betydelig. For første halvår 2007 var det rapportert 15 innkomne og gjennomgåtte meldinger til barneverntjenesten, som hadde 2 stillinger pr 30.06.07. For første halvår 2012 var det rapportert 26 innkomne meldinger og 3,8 stillinger; dvs. at det ikke har vært en reell økning i barneverntjenestens kapasitet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 13.02.2012. Tilsynet var planlagt til uke 23, men måtte utsettes på grunn av uforutsette hendelser hos Fylkesmannen. Brev med nye datoer for tilsynet ble sendt 27.06.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt den 25. september 2012.

Intervjuer

Under tilsynet 25. og 26. september ble fem personer intervjuet. Det var planlagt seks intervjuer, men en person var dessverre syk.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28. september 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaene for tilsynet var:

1. Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

For å kontrollere at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

  • at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
  • at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

For å kontrollere at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

  • at det foretas en tilstrekkelig evaluering
  • at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Barns rett til medvirkning var et sentralt tema gjennom hele tilsynet.

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om, og på hvilken måte, kommunens ledelse fulgte med på at barneverntjenesten utførte de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven §§ 4-3, 4-5 og 6-3.

5. Funn

Avvik 1

Hurdal kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift i alle saker.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

  • Bvl § 4-3
    Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.
  • Bvl § 6-9 
    Frist for gjennomføring av undersøkelsen er ifølge denne bestemmelsen 3 måneder, men kan utvides til 6 måneder i særlige tilfeller.
  • Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12
    Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.
  • Bvl § 6-7 a
    Offentlig melder skal ha tilbakemelding om at melding er mottatt og om den vil bli fulgt opp med en undersøkelse. Dersom det åpnes undersøkelsessak, skal det gis melding når undersøkelsen er gjennomført, og om hva som ble resultatet av undersøkelsen. Slik melding skal sendes innen tre uker etter at undersøkelsen er gjennomført.
  • Bvl § 6-1
    Undersøkelsen skal skje iht. reglene i forvaltningsloven som bl.a. setter krav til skriftlighet i undersøkelsesarbeidet. Saken skal være så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak i saken.
  • Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll
    Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Rapporteringstall for første halvår 2012 viste at barneverntjenesten i Hurdal i rundt halvparten av undersøkelsessakene hadde gått utover fristen på tre måneder.
  • Innsendte fristskjemaer for andre kvartal 2012 viste at det i gjennomsnitt gikk nesten en måned fra det var konkludert med at en sak skulle undersøkes, til undersøkelsen ble påbegynt.
  • Flere av sakene vi gjennomgikk viste at kapasiteten var svært dårlig i deler av 2011. Dette fremkom også i innsendte beslutninger om utvidet undersøkelse til Fylkesmannen.
  • Sakene som ble gjennomgått viste at det ikke ble gitt tilbakemelding til offentlig melder i henhold til bvl. § 6-7 a.
  • Det fremgikk av barneverntjenestens rutiner for undersøkelser at det skal utarbeides en undersøkelsesplan. I de gjennomgåtte sakene fant vi at dette var gjort i bare ett tilfelle.
  • I de fleste saker vi gjennomgikk fant vi ingen vurdering av barnets særskilte behov for tiltak.
  • I enkelte undersøkelsessaker fant vi at det i ingen eller i liten grad var innhentet informasjon, uten at det fremgikk hvorfor ikke dette ble ansett som nødvendig.
  • I flere saker var det uklart om og hvordan undersøkelsen var avsluttet.
  • Av undersøkelsesrutinene fremgikk det at det skulle utarbeides undersøkelsesrapport. I mange av de gjennomgåtte sakene manglet slik rapport.

Undertema - barns medvirkning i undersøkelsesfasen:

  • Tilsynet viste at det ikke dokumenteres om barn gjøres oppmerksom på sin rett til å uttale seg og bli informert.
  • I en del tilfeller lages det ikke egne dokumenter etter samtaler med barna. I flere tilfeller var samtalene kun dokumentert i journalnotater.
  • Under tilsynet fremkom det at barneverntjenesten var opptatt av å snakke med barna, og vi hadde inntrykk av at dette ble gjort i større grad enn det som var dokumentert.
  • I de fleste av sakene der det var ført referater fra samtaler med barna, fremgikk det i liten grad hvilke vurderinger barneverntjenesten hadde gjort på bakgrunn av deres uttalelser.

Avvik 2

Hurdal kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkravene i alle saker.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

  • Bvl § 4-1
    Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.
  • Bvl § 4-5
    Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.
  • Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12
    Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.
  • Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll
    Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Rapporteringer fra de siste tre årene viser at et betydelig antall barn med hjelpetiltak har manglet tiltaksplan. Rapporteringstallene for første halvår 2012 viste at fire av ti barn manglet tiltaksplan.
  • I de ni tiltakssakene vi gjennomgikk hadde imidlertid alle tiltaksplan, slik de fremsto under tilsynet.
  • Barneverntjenesten har rutiner for evaluering av tiltaksplaner, datert 12.03.12. Iht. rutinene skal hovedmål og delmål i planen evalueres.
  • I de fleste sakene var det ikke satt noe konkret tidspunkt for evaluering av tiltaksplanene.
  • Mange tiltak ble diskutert i møter/evalueringsmøter. I referater fra disse, kunne vi i liten grad se hvilke barnevernfaglige vurderinger som var foretatt på bakgrunn av det som fremkom i møtet, eller om målene med tiltaket var nådd.
  • I noen saker var det uklart om det var foretatt noen evaluering.

Undertema – barns rett til medvirkning i evaluering av tiltaksplaner:

  • Iht. rutinene skal barna/foreldrene kalles inn til evalueringsmøter, men i flere saker manglet dokumentasjon på hva barnet selv mente om tiltaket.
  • Det manglet dokumentasjon av om barnet er gjort oppmerksom på sin rett til å uttale seg og bli informert
  • I noen saker var det ikke mulig å se om barna hadde uttalt seg, eller hva som eventuelt var grunnen til at samtale ikke var gjennomført.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at den etterlever myndighetskrav, jf. bvl. § 2-1 andre ledd. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenesten generelt, og i dette tilsynet, undersøkelser og evalueringer av tiltak spesielt, blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse, og disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll. Blant annet skal det være kjent hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, herunder hvem som er barnevernadministrasjonens leder og dennes stedfortreder.

  • Det fremkom under tilsynet at Hurdal kommune ikke har hatt noe overordnet styringssystem som skulle sikre at lov- og forskriftskrav overholdes.
  • Tilsynsmyndigheten hadde fått oversendt et internkontrolldokument for barneverntjenesten utarbeidet i 2008, samt rutiner på de reviderte områdene. Det var imidlertid uklart om disse dokumentene har vært benyttet aktivt. Internkontrolldokumentet var ikke revidert iht. oppsatt plan.
  • Vi kunne ikke se at kommunen hadde foretatt noen risiko- og sårbarhetsanlayse på barnevernområdet. Det forelå skjema for rapportering av avvik, men dette var i liten grad benyttet. Tilsynet viste at kommunens kontroll med virksomheten i stor grad var basert på muntlig overlevering av informasjon, bl.a. gjennom hyppige møter - både formelle og uformelle. Det kan imidlertid se ut til at dette ikke har vært tilstrekkelig til å gi kommunen nødvendig oversikt over mulige sviktområder i barneverntjenestens virksomhet.

I 2012 ble det innført sektorvise målplaner i kommunen, som det rapporteres på kvartalsvis til rådmannen og politisk ledelse. Tidligere hadde rapporteringen fra barneverntjenesten vært sporadisk. Først nå i år blir det rapportert jevnlig på dette området. Tilsynet viste at informasjon om barneverntjenesten nå ble etterspurt både hos kommunens administrative og politiske ledelse.

Det ble nylig gjort endringer i organiseringen av barneverntjenesten. Tidligere stilling som koordinator barnevern var omgjort til avdelingsleder barnevern. Vi ble informert om at det arbeides med evaluering og oppdatering av internkontrolldokumentet og utarbeidelse av klare rutiner for barneverntjenestens virksomhet.

Myndighet til å fatte hastevedtak

Kommunen skal ha en barnevernadministrasjon med en leder som har ansvar etter barnevernloven. Bare leder av barneverntjenesten, og i dennes fravær den som er utpekt til stedfortreder, har myndighet til å fatte hastevedtak etter §§ 4-6 annet ledd, 4-25 og 4-9, jf. § 4-8. Dvs. at myndigheten til å fatte hastevedtak ikke kan delegeres.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har som følge av delegasjonsforbudet for hastevedtak derfor forutsatt at den som er utpekt som leder av barneverntjenesten har kompetanse på barnevernfeltet. I utgangspunktet er det kommunestyret som har myndighet til å utpeke hvem som skal lede barneverntjenesten. Denne myndigheten kan imidlertid delegeres til rådmannen.

  • Tilsynsmyndigheten kunne ikke se at kommunestyret hadde delegert sin myndighet til å utpeke leder for barnevernadministrasjonen til rådmannen. Det var heller ikke skriftliggjort hvem i Hurdal kommune som var utpekt som leder for barnevernadministrasjonen. Tilsynet viste at det var uklart hvem som hadde myndighet til å fatte hastevedtak, og hvem som var utpekt som leders stedfortreder.

Kommunen tok informasjonen til etterretning og ville snarest rette forholdet.

Opplæring og kompetanse

  • Tilsynet avdekket at det tidligere har vært avsatt lite midler til styrking av kompetansen i barneverntjenesten. Barnevernloven angir at det er kommunen som har ansvar for opplæring av barneverntjenestens personell, jf. bvl. § 2-1 syvende ledd.

Tildeling av styrkingsmidler hadde bedret situasjonen i vesentlig grad, og gitt barneverntjenesten større mulighet for opplæring og å styrke kompetansen. Det var laget plan for bruk av tildelte midler for alle ansatte, som denne høsten skal gjennomføre Kvello-kurs, og opplæring i fagsystemet Familia.

7. Regelverk

  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven)
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Internkontroll for barnevernet med bl.a. stillingsbeskrivelser, avviksbehandling, rutiner, retningslinjer og sjekklister mm.
  • Organisasjonskart
  • Delegeringsreglement i form av reglement for bestillings- og attestasjonsmyndighet, samt målplan for Oppvekst og kultur 2012
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Kompetanseplan for Hurdal kommune, rev. 2011, inkl. plan/statusrapport for barnevernet (gjelder styrkningsmidlene)
  • Liste over alle saker med hjelpetiltak til hjemmeboende barn
  • Saksdokumenter i tilsammen 15 utvalgte undersøkelsessaker
  • Saksdokumenter i 9 utvalgte tiltakssaker
  • Årsberetning for Hurdal kommune 2011 (ettersendt)

Under tilsynet ble følgende dokumenter mottatt:

  • Organisasjonskart
  • Målplan for Oppvekst og kultur pr. juni 2012
  • Rapporteringsdata for Oppvekst og kultur i fbm. 2. kvartalsrapportering
  • Informasjon til alle husstander i Hurdal
  • Hurdal 2012 – ”Østlandets perle”

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 15 saksmapper - undersøkelsessaker
  • 9 saksmapper - hjelpetiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndigheten:

  • Varsel om tilsyn av 13.02.12
  • Dokumentasjon fra kommunen mottatt 16.03.12
  • Ny liste over tiltakssaker mottatt 23.04.12
  • Fire undersøkelsessaker og ni tiltakssaker mottatt 10.05.12
  • Brev av 14.05.12 om utsettelse av tilsynet
  • Brev av 27.06.12 med nye datoer for tilsynet
  • Brev av 28.08.12 med program for revisjonen og angitte klientmapper som var ønsket fremlagt ved tilsynet
  • Diverse e-poster og telefoner

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Lillian Nærem

Rådmann

x

x

x

Gro Irene Holt

Sektorleder oppvekst og kultur

x

x

x

Hanne Silkebækken

Avdelingsleder

x

x

x

Inger Brennsæter

Barnevernkonsulent

x

x

x

Espen Wiik Stigersand

Forebyggende barnevern

x

x

x

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

Revisjonsleder: Rådgiver Inger E. Tofthagen
Revisor: Rådgiver Jan Faller

Revisor: Rådgiver Gro Bakkerud