Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammet er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

  • kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder:
    - om tjenesten er tilgjengelig
    - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder:
    - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
    - om kommunen tilbyr tilpasset program
    - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Det ble gitt 1 avvik under tilsynet.

Avvik 1:

NAV Bærum sikrer ikke ved styring med tilstrekkelig innhold og omfang, at alle deltakere i KVP tilbys tilpasset program

Dato: 17.10.13

Mari Pleym
revisjonsleder

Signe-Else Bjørnstad
revisor

 

Hanne Kristiansen Valle
revisor

Eva Annie Bjørgen
observatør

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Bærum i perioden 21.06.13 – 15.10.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 9 og kommuneloven kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bærum kommune har 116.677 innbyggere (per 01.01.13). Kommunen er organisert slik at de utøvende tjenestestedene er enheter som rapporterer til enhetsleder, som igjen rapporterer til kommunalsjef. Rådmannen er øverste administrative leder i kommunen. NAV-kontoret er organisert med én enhetsleder og 6 avdelingsledere for henholdsvis stab/støtte, informasjonsavdeling, veiledningsavdeling, arbeidsgiveravdeling, oppfølging og kvalifisering 1 og oppfølging og kvalifisering 2. Kvalifiseringsprogrammet er organisert i oppfølging og kvalifisering 2 sammen med oppfølging av langtidsmottakere av sosialhjelp. Arbeidet med kvalifiseringsprogrammet for KVP-deltakere i alderen 18-25 år er organisert i ungdomsteamet i informasjonsavdelingen.

Per 31.07.13 hadde kommunen 207 deltakere i KVP.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.06.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 10.09.13.

Intervjuer - 15 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.09.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

  • kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav

5. Funn

Det ble gitt 1 avvik under tilsynet.

Avvik 1:

NAV Bærum sikrer ikke ved styring med tilstrekkelig innhold og omfang, at alle deltakere i KVP tilbys tilpasset program

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • STL §§ 4, 5, 30, 42, forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 1 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

En gjennomgang av saksmapper viser at deltakere har perioder uten konkret innhold, spesielt i oppstartsfasen. Program kan være iverksatt ved ferieperioder uten at programmet har et innhold.

Det er sjelden dokumentert i saken hvilke vurderinger som er knyttet til fastsettelse av oppstartsdato før hensiktsmessige tiltak er på plass. Tilsynsmyndigheten har funnet flere eksempler på at iverksettelse har blitt satt til et tidspunkt før søknad er levert og/eller vedtak er fattet. Et eksempel: Søknad ble levert 19.12.12, vedtaket ble truffet 23.01.13 og programperioden ble satt til 20.12.12 – 19.12.13. Vedkommende startet ikke opp på tiltak før 11.02.13.

Det fremkommer at flere deltakere over lengre perioder har få timer med planlagte tiltak og aktiviteter uten at begrunnelsen for tidsbruken er dokumentert. Kommunen definerer deltakelse i kurs fra 09.00 -15.00 som et fulltidsprogram uten at det er dokumentert i saken hva de resterende 7,5 timene pr. uke skal inneholde.

Kommunen fører journalnotater, men det er likevel i mange tilfeller vanskelig å etterspore hvilke vurderinger som er foretatt vedrørende programinnhold og tidsbruk. Ukeplan/timeplan eller lignende planverktøy kan tilsynsmyndigheten kun spore i et fåtall saker.

Ved mappegjennomgang finner tilsynsmyndigheten ikke fullstendig dokumentasjon knyttet til når arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking er igangsatt.

Det opplyses at evalueringer foretas kontinuerlig. Tilsynsmyndigheten finner det imidlertid ikke dokumentert at det foretas en grundigere, systematisk evaluering etter konkret avtale med deltaker og som fremkommer i programmet.

De ulike enheter som følger opp deltakere i KVP, har møtepunkter der det er rom for diskusjon av enkeltsaker og tilgang på fagansvarlig for veiledning og rodegjennomgang. Ledelsen har imidlertid ikke kontrolltiltak som har avdekket mangler knyttet til plikten å tilby tilpasset program.

Ledelsen har ikke gjennomført en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Kommunen har et formalisert avvikssystem. Flere ansatte melder at de ikke har fått opplæring i bruk av systemet og at de ikke er kjent med hvilke feil og mangler ved tjenesten som skal meldes.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

KVP er et av de viktigste virkemiddel kommunen har for å kunne få langtidsbrukere av sosialtjenenesten og andre som har vært utenfor arbeidslivet tilbake i arbeid/aktivitet.

Ledelsen har et ansvar for å sørge for at tildeling og gjennomføring av tjenesten KVP skjer etter de lov- og forskriftskrav som er satt. Ledelsen er også ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften.

Ved gjennomgang av sakene kan tilsynsmyndigheten ikke alltid se at gjennomføringen av programmet, herunder tidsbruk og programinnhold, er dokumentert. Tilsynsmyndigheten kan heller ikke se at det alltid er foretatt konkrete vurderinger knyttet til den tidsbruken som er satt for hver enkelt deltaker. Dette vurderer tilsynsmyndigheten er sårbart, da det blir vanskelig å etterspore vurderingene som er foretatt i hver enkelt sak. Tilsynsmyndigheten finner videre at det vil være en risiko for at gjennomføringen av programmet vil avhenge av arbeidet hver enkelt ansatt utfører.

Kvalifiseringsprogrammet er en engangsrettighet, og det er derfor helt avgjørende for at deltakerne skal lykkes i programmet, at det utformes et individuelt opplegg som sikrer forutsigbarhet, bidrar til å bedre deltakerens livssituasjon og som forbereder overgangen til arbeid. Det er særlig viktig at den enkelte deltaker får et tilpasset innhold i programmet fra oppstart og som er på fulltid og helårig. Tilsynsmyndigheten ser at enkelte deltakere vil kunne ha behov for en roligere oppstart som del av sin progresjon og utvikling i programmet. Det er derfor viktig at de konkrete vurderingene som er knyttet til timeantall og aktivitet blir foretatt og at dette dokumenteres i hver enkelt sak. Tilsynsmyndigheten kan ikke se at ledelsen har iverksatt tilstrekkelige styringstiltak for å sikre at dette overholdes.

Kommunen har styringstiltak i form av at de ulike enhetene som følger opp deltakere i KVP, har møtepunkter der det er rom for diskusjon av enkeltsaker og tilgang på fagansvarlig for veiledning og rodegjennomgang. Ledelsen fører derimot ikke systematisk kontroll med om det tilbys tilpasset program, herunder om det er på fulltid og helårig, når arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking skal igangsettes, samt når det skal foretas evaluering av programmets innhold.

Styringsmessig bør det gå klart frem hvem som har oppgaver knyttet til å utarbeide tilpasset program til deltakerne av kvalifiseringsprogram. Det må også være klart hvem som har oppgaver knyttet til å følge med på om arbeidet med å tilpasse program generelt går som planlagt og utføres i henhold til lov- og forskriftskrav. Gode og tilstrekkelige tiltak for å sørge for at programmene er individuelt tilpasset må iverksettes. Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon på plan for revisjon av kvalitetssystemet i Helse og sosial som skal være ferdigstilt til 30.11.13. Tilsynsmyndigheten mener at tiltaket vil være et positivt bidrag til kvalitetssikring av kvalifiseringsprogrammet.

Kommunen har et formalisert system for å melde avvik. Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet som omhandler kvalitet på tjenesten. Det er viktig at de ansatte har kjennskap til hva som skal rapporteres, hvem det skal rapporteres til og på hvilken måte uønskede forhold skal meldes. Tilsynsmyndigheten vurderer at dersom ledelsen sikrer tilstrekkelig kunnskap og opplæring om rapportering av uønskede forhold, vil dette være et viktig bidrag til kontinuerlig forbedring av kvaliteten på tjenesten.

Tilsynsmyndigheten vurderer at ledelsen må skaffe oversikt på alle områder med fare for svikt i arbeidet med å tildele og gjennomføre KVP. Risikovurderingene må være bakgrunn for vurderingene av hvilke tiltak det er nødvendig å iverksette for å bidra til at lov og forskriftskravene om tildeling og gjennomføring av KVP overholdes.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (ikrafttredelse 01.01.70)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10)
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07)
  • Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad (ikrafttredelse 01.01.12)
  • Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV, datert 22.06.12

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Evaluering NAV Bærum
  • Organisasjonskart
  • Lokal samarbeidsavtale
  • Årsrapport 2012
  • Virksomhetsplan 2013
  • Handlingsprogram 2013-2016
  • Markedsnytt nr. 6
  • Rutiner for tilgjengelighet og informasjon i kvalifiseringsprogrammet
  • Rutiner Kvalifiseringsprogrammet NAV Bærum
  • Gjennomgang av delegasjonsreglene
  • Maler delegasjonsvedtak og delegasjonsfullmakt
  • Prosedyre - §§ 18 og 19 vedtak i lov om sosiale tjenester i NAV
  • Prosedyre – godkjenning av enkeltvedtak
  • Oversikt over ansatte i kvalifiseringsprogrammet
  • Stillingsannonser veileder og fagkonsulent
  • Oversikt over møtestruktur der KVP er tema
  • Bemanning pr. 01.08.13 – kommunalt ansatte
  • Kontrolliste for KVP-søkere – første samtale
  • Prosedyre for avklaring og kartlegging av nye brukere i kvalifiseringsprogrammet
  • Søknad om deltakelse i kvalifiseringsprogrammet
  • Prosedyre for kvalifiseringsprogrammet
  • Prosedyre for overføring av brukere fra en avdeling til en annen
  • Rutiner for overføring av brukere fra standard situasjonsbestemt innsats til spesielt tilpasset innsats
  • Felles elektronisk avviksskjema – trinn for trinn
  • Regler for avvikshåndtering
  • Prosedyre for stikkprøvekontroll på vedtak som godkjennes av saksbehandler etter lov om sosiale tjenester i NAV
  • Opplæringsplan KVP
  • Opplæringsplan for nytilsatte i oppfølgingsavdelingen
  • Opplæringsplan for nytilsatte i publikumsmottaket
  • Oversikt over innvilgede program med opplysninger om søknadsdato og iverksettingsdato (evnt. planlagt iverksetting). Tidsperiode 01.01.12 – 08.07.13
  • Seks siste enkeltvedtak (anonymisert) om tildeling av kvalifiseringsprogram (tre innvilgelser og tre avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene, herunder journalnotater, arbeidsevnevurderinger
  • De to siste referatene fra partnerskapsmøte samt to siste referater fra brukerutvalg
  • Bærum kommune – Internrevisjonsrapport klientutbetalinger, november 2010
  • Prosedyre for anvisning av ytelse ifht lov om sosiale tjenester i NAV
  • Plan for revisjon av kvalitetssystemet i Helse og sosial
  • Prosedyre for saksbehandling etter lov om sosiale tjenester i NAV
  • Oversikt kompetansetiltak for NAV Akershus høsten 2013

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 34 saksmapper KVP, hvor av 19 innvilgelser og 15 avslag.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn per brev den 21.06.13
  • Program sendt per e-post og brev den 30.08.13
  • E-poster i forbindelse med innhenting av dokumenter og andre praktiske opplysninger
  • Telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Hege Schilling

Veileder, sosial

X

X

X

Sølvi Haugen

Veileder, sosial

X

   

Hilde Johnsen

Veileder, sosial

X

   

Mari-Ann Bøe Simonsen

Rådgiver, KVP/intro

X

 

X

Elisa D. Rasmussen

Veileder, KVP

X

 

X

Birgitte B. Melbye

Veileder, KVP

X

 

X

Kari Mette Sørgård

Veileder, KVP

X

X

X

Kristin Gressberg

Veileder, KVP

X

 

X

Runa Asp

Veileder, KVP

X

X

 

Pia Myhre

Veileder/prosjektkoordinator, KVP ungdomsteam

X

   

Eirin M. Ulleberg Hansen

Veileder, KVP

X

 

X

Heidi Holmen

Teamleder, ungdomsteam

X

 

X

Nina Elisabeth Wolmar

Veileder, KVP ungdomsteam

X

X

X

Stine E. Mellem

Veileder, sosial/KVP ungdomsteam

X

   

Espen Garmann

Veileder, sosial

X

   

Cai Birger Nesset

Spesialrådgiver, forvaltningsenheten

X

   

Tom Skar

Fagansvarlig, KVP

X

X

X

Ellen Dillevig

Fagansvarlig, sosial

X

X

X

Ann-Cathrin Møglestue

Fagansvarlig, AAP

X

X

 

Birthe Christensen

Fagkonsulent, sosial

X

 

X

Heidi Fondevik

Fagkonsulent, sosial

X

   

Beate Broderstad

Fagkonsulent, KVP

X

   

Zainab Mushtaq

Fagkonsulent, KVP

X

X

X

Elisabeth Wold

Fagkonsulent, sosial

X

   

Hanne Hammersborg

Fagkonsulent, sosial

X

 

X

Victoria S. Nilsen

Fagkonsulent, sosial

X

   

Karianne Wiken

Fagkonsulent, sosial

X

 

X

Victoria E. Jarnæs

Fagkonsulent, sosial

X

 

X

Monica Holmsen

Fagkonsulent, sosial

X

 

X

Wenke Aas

Fagkonsulent, KVP

X

 

X

Siri B. Dale

Avdelingsleder, veiledningsavdelingen

X

 

X

Ba Søreide

Avdelingsleder, informasjonsavdelingen

X

X

X

Edel Hegerholm

NAV-leder

X

X

X

Marianne A. Fauske

Avdelingsleder, oppfølgingsavdeling 2

X

X

X

Inger Merete Busch

Fagkonsulent, sosial

X

   

Martine S. Wiig

Fagkonsulent, oppfølging

X

   

Reneé E. Plenby

Fagkonsulent, oppfølging

X

   

Truls Skjelbred

Rådgiver/fagansvarlig, informasjonsavdelingen

X

X

X

Øyvind Tomren

Fagkonsulent, informasjonsavdelingen

X

X

X

Aleksandra Gajinov

Rådgiver/fagansvarlig, veiledningsavdelingen

   

X

Jannicke S. Knutsen

Veileder, veiledningsavdelingen

   

X

Caroline Kleppestø

Fagkonsulent, sosial

   

X

Kristin Tanberg

Fagkonsulent, veiledningsavdelingen

   

X

Jon R. Bjørn

Rådgiver/controller, stab

   

X

Bente Breiby

Regnskap, stab

   

X

Silje Sætre

Veileder, KVP

   

X

Erika Fiszter

Fagansvarlig, veiledningsavdelingen

   

X

Trond L. Petersen

Spesialkonsulent, sosial

   

X

Trine E. Bakkeli

Kommunalsjef, helse og sosial

 

X

X

Liv Eriksen

Avdelingsleder, oppfølging 1

   

X

Elisabeth Wold

Fagkonsulent, sosial

   

X

Marian Eldstad

Fagkonsulent, sosial

   

X

Wenche Simensen

Avdelingsleder, arbeidsgiveravdelingen

   

X

Azar Gholami

Fagkonsulent, KVP

   

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Mari Pleym, revisjonsleder
Signe-Else Bjørnstad, revisor
Hanne Kristiansen Valle, revisor
Eva Annie Bjørgen, observatør