Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammet er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

  • kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder
    - om tjenesten er tilgjengelig
    - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder
    - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
    - om kommunen tilbyr tilpasset program
    - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Det ble gitt 2 avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Rælingen kommune sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere

Avvik 2:

Rælingen kommune sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet

Mari Pleym
revisjonsleder

Elin Landsverk
revisor

  

Hanne Kristiansen Valle
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Rælingen i perioden 13.02.13 - 04.07.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 9 og kommuneloven kapittel 10 a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rælingen kommune har 16.420 innbyggere (per 01.01.13). Kommunen er organisert slik at de utøvende tjenestestedene er enheter som rapporterer til enhetsleder som igjen rapporterer til kommunalsjef. Rådmann er øverste administrative leder i kommunen. NAV-kontoret er organisert med én enhetsleder og to avdelingsledere for oppfølgingsavdeling 1 og 2. Det er én ansatt som jobber fast i mottaket fire dager i uken og som er underlagt den ene av avdelingslederne. I tillegg er det mottaksrom der veiledere med spesifikk kompetanse for henholdsvis den statlige og kommunale delen av NAV tar i mot henvisninger for videre kartlegging fra ansatt i mottak. Kvalifiseringsprogrammet er underlagt oppfølging 1 sammen med sykmeldte, arbeidsavklaringspenger, løsningsteam og rus. I alt er det 18 ansatte på kommunal side i NAV (hvorav én ubesatt stilling per 01.04.13). I handlingsprogram for 2013-2016 står det at NAV har 16,4 kommunale årsverk (planlagt per 01.01.) for 2013.

I 2012 hadde kommunen et måltall på 18 deltakere i KVP. I årsberetning for 2012 opplyses det at det har vært en vesentlig nedgang i antall deltakere i KVP. Det har i gjennomsnitt vært 11 deltakere i programmet i 2012. Ved utgangen av 2012 var det 4 deltakere i programmet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 13.02.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittelet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 06.05.13.

Intervjuer - 10 personer ble intervjuet, hvorav ett foregikk per telefon.Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittelet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 13.05.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

  • kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav

5. Funn

Det ble gitt 2 avvik under tilsynet

Avvik 1:

Rælingen kommune sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • STL §§ 4, 5, 17, 29, fvl. § 11 forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

  • Det finnes tilgjengelig informasjonsmateriell/brosjyre i mottak, men søknadsskjema ligger imidlertid ikke fremme. Tilsynsmyndigheten har mottatt ulike opplysninger om hvor de ansatte kan finne søknadsskjema. Utgangspunktet er at søknadsskjema skal gis ut først etter samtale/ved henvendelse til KVP-veileder. Det finnes ikke informasjon om KVP på kommunens hjemmeside ei heller søknadsskjema.
  • Det fremkommer at mottaket gir enkel informasjon om KVP. Rutinen er at mottaket viser til KVP-veileder for videre informasjon der det blir spurt direkte. Ellers blir det for videre avklaring vist til veiledere i sosialvakt. Det finnes en skriftlig rutine som heter: ”KVP - Hvem er kandidater”. Dokumentet var ikke i aktiv bruk eller kjent blant alle ansatte. De ansatte har heller ikke på andre måter retningslinjer knyttet til informasjonen som skal gis eller hvilke opplysninger som er relevante for å få frem om vedkommende er en aktuell kandidat for KVP. Ikke alle ansatte kan redegjøre for inngangsvilkårene til KVP. Alle ansatte ved NAV-kontoret har rullerende vakt i telefon og/eller vakt i mottak.
  • I rutinen ”Søknad om KVP” står følgende: ”Dersom veileder mottar henvendelse fra bruker om at han/hun ønsker å delta i KVP, og/eller veileder anser KVP som et mulig virkemiddel for at bruker skal komme ut i arbeid/aktivitet skal bruker få søknadsskjema om deltakelse i KVP samt informasjon om plikter og rettigheter i programmet”. Til tross for denne rutinen fremkommer det at søknadsskjema først blir utdelt/utfylt på tidspunkt der vedkommende klart anses å fylle vilkårene for deltakelse i KVP. En gjennomgang av saksmapper viser at søknadsskjema ofte er utfylt få dager før vedtak treffes i saken.
  • Få deltakere rekrutteres til programmet og det ble opplyst at det er ulik oppfatning i kontoret om hvem som skal tilbys program. Det fremkommer at de enkelte veiledere melder aktuelle kandidater til KVP-veileder. En del av disse blir avklart mot andre ytelser og oppfyller derav ikke inngangsvilkårene. Øvrige henvendelser er det ikke mulig å etterspore resultatet av eller om arbeidsevnemetodikken er fulgt. Det er imidlertid et lite antall fremsatte søknader jf. antall deltakere i program og antall vedtak om avslag.
  • Det finnes ikke planmessig informasjon til aktuelle samarbeidspartnere. Tilsynsmyndigheten registrerer at NAV-kontoret gjennom virksomhetsplan for 2013 har satt opp gjennomgang knyttet til kunnskap om inntakskrav, prosedyrer og rutiner i begge oppfølgingsavdelinger innen 01.04.13 samt en rodegjennomgang. Ledelsen har pr tidspunkt ikke evaluert om tiltakene har ført til økt rekruttering. Det er ikke satt i verk andre tiltak for å bedre tilgjengeligheten. Kompetansebehovet knyttet til KVP for NAV-kontoret er samlet sett ikke helhetlig kartlagt. Det er ikke forelagt tilsynsmyndigheten kompetanseplan for inneværende år.
  • Det foreligger en lokal samarbeidsavtale mellom kommunen og NAV Akershus av 04.09.08. Avtalen sier ikke noe om hvor oppgaver knyttet til tilgjengelighet (informasjon) er plassert/skal løses. Det foretas ikke stikkprøvekontroll av den informasjonen som gis til potensielle deltakere i KVP. Det er ikke foretatt en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til den informasjon som gis til potensielle deltakere i KVP. Det finnes et skriftlig system for registrering av rutiner (Kvalitetslosen). Avvik skal meldes gjennom statlig meldesystem ASYS. Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet som omhandler kvalitet på tjenesten. Ikke alle ansatte er gitt opplæring i bruk av systemet eller har fått definert hva som skal meldes som avvik.

Avvik 2:

Rælingen kommune sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • STL §§ 4, 5, 30, 31, 42 jf. forskrift om kvalifiseringsprogram og - stønad § 1 jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

  • Det blir opplyst at tidsfristen for iverksetting av programmet overholdes. En gjennomgang av saksmapper kunne ikke avdekke fristbrudd, men det finnes imidlertid ingen system for melding av fristbrudd og fare for fristbrudd. Ledelsen foretar ingen systematisk kontroll av om tidsfrister overholdes.
  • Kontoret har en skriftlig prosedyre ”Rutine for kvalifiseringsprogrammet i Nav Rælingen.” Videre er det fremlagt en rutine som er kalt ”Utarbeidelse av kvalifiseringsprogram”. Rutinene gir liten veiledning i oppfølgingsarbeidet.
  • I gjennomgåtte saksmapper er det ikke alltid dokumentert i journal eller annet planverktøy om programmet som tilbys er på fulltid og helårig eller når en evaluering skal gjennomføres og om dette er avtalt med deltaker. Det opplyses at det foretas evaluering og løpende justeringer av innholdet i programmet. Dette er ikke systematisk dokumentert.
  • Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll på om det tilbys tilpasset program, herunder om krav til brukermedvirkning ivaretas. Ledelsen gjennomfører heller ingen systematisk kontroll på om krav til oppfølgingsarbeidet, herunder om forskriftsbestemte frister, overholdes. Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Det finnes et skriftlig system for registrering av rutiner (Kvalitetslosen). Avvik skal meldes gjennom statlig meldesystem ASYS. Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet som omhandler kvalitet på tjenesten. Ikke alle ansatte er gitt opplæring i bruk av systemet eller har fått definert hva som skal meldes som avvik.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

KVP er et av de viktigste virkemiddel kommunen har for å kunne få langtidsbrukere av sosialtjenenesten og andre som har vært utenfor arbeidslivet tilbake i arbeid/aktivitet. Ledelsen har et ansvar å sørge for at tildeling og gjennomføring av tjenesten KVP skjer etter de lov- og forskriftskrav som er satt. Ledelsen er også ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften.

Det fremkommer at mottaket gir enkel informasjon om KVP, mens det ved direkte henvendelse om KVP blir henvist til KVP-veileder. Øvrige henvendelser henvises videre til veileder i sosialvakt for videre avklaring. Rutinen ”KVP – hvem er aktuelle kandidater” er ikke i aktiv bruk eller kjent blant alle ansatte. De ansatte har ikke på andre måter retningslinjer knyttet til informasjonen som skal gis eller hvilke opplysninger som er relevante for å identifisere aktuelle KVP-kandidater. Ledelsen har ikke iverksatt kontrolltiltak for å sikre at den informasjonen som gis er i henhold til lovkrav. Det er ikke utarbeidet kompetanseplan for de ansatte for dette året. Det er heller ikke redegjort for hvordan stat og kommune har avtalt at oppgaver knyttet til informasjon om tjenesten skal løses.

Tilsynsmyndigheten har registrert at få deltakere rekrutteres til programmet. Det er et lite antall søknader om KVP jamfør antall deltakere og vedtak om avslag. Det er opplyst at ansatte melder aktuelle brukere til KVP, men det er derimot ikke mulig å etterspore resultatet av disse henvisningene. Tilsynsmyndigheten har også fått opplyst at det er ulik oppfatning på kontoret om hvem som skal tilbys program. Ledelsen har ikke iverksatt kontrolltiltak som sørger for en lik praksis blant de ansatte og som igjen kan bidra til at KVP gjøres tilgjengelig for alle potensielle deltakere.

Ved gjennomgang av virksomhetsplan 2013 for NAV-kontoret ser tilsynsmyndigheten at det er satt opp gjennomgang av inntakskrav, prosedyrer og rutiner i begge oppfølgingsavdelinger innen 01.04.13 samt en gjennomgang av brukerporteføljer. Ledelsen har per tidspunkt ikke evaluert om tiltakene har ført til økt rekruttering. Tilsynsmyndigheten mener at dette er tiltak det bør arbeides videre med og som kan bidra til økt tilgjengelighet og høyere rekruttering til KVP. Det er imidlertid ikke satt i verk andre tiltak for å bedre tilgjengeligheten og det er ingen overordnet plan for hvordan KVP skal gjøres tilgjengelig for alle potensielle deltakere i kommunen. Det finnes ikke planer om samarbeid med andre aktuelle instanser. Tilsynsmyndigheten har kommet til at kommunens styring samlet sett ikke sørger for at aktuelle KVP-deltakere fanges opp og som igjen kan føre til at brukere kan gå glipp av tjenesten eller verdifull tid i programmet fra et tidligere tidspunkt.

Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at den som godkjenner vedtakene gjennomgår underliggende dokumentasjon i saken og gir tilbakemelding til veileder ved behov. Det er opplyst at det er igangsatt arbeid med rutine for stikkprøvekontroll. Tilsynsmyndigheten mener at tiltaket vil være et positivt bidrag til kvalitetssikring av kvalifiseringsprogrammet.

Ledelsen fører derimot ikke systematisk kontroll med om programmet iverksettes i henhold til lovkrav, om det tilbys tilpasset program, eller om krav til oppfølgingsarbeidet overholdes. Tilsynsmyndigheten finner at styringstiltakene fremstår som tilfeldige, og at det i for stor grad avhenger av arbeidet enkeltpersoner utfører. Kvalifiseringsprogrammet er en engangsrettighet og det er derfor helt avgjørende for at deltakerne skal lykkes i programmet, at de får tett og koordinert oppfølging.

Ved tilsynsbesøket fant ikke tilsynsmyndigheten materielle brudd knyttet til oppfølgingen. Dette vil si at vi ikke kan konkludere med om for eksempel brudd på lovbestemte frister har forekommet. Ved tilsynet er det kommet fram til at kommunens styring med oppfølging av deltakere i KVP er så mangelfullt at faren for svikt er uakseptabel stor.

Det er ikke foretatt noen analyse over hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav knyttet til tildeling og gjennomføring av KVP. Det er heller ikke foretatt noen systematisk overvåkning og gjennomgang av kommunens internkontroll på det reviderte området.

Kommunen har et formalisert system for å melde avvik (Kvalitetslosen). NAV benytter dette systemet for registrering av rutiner, mens avvik skal meldes gjennom statlig meldesystem (ASYS). Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet som omhandler kvalitet på tjenesten. Det fremkommer at ikke alle ansatte har fått opplæring i avvikssystemet eller har fått definert hva som skal meldes som avvik.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (ikrafttredelse 01.01.70)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10)
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07)
  • Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad (ikrafttredelse 01.01.12)
  • Rundskriv Hovednr. 35- Lov om sosiale tjenester i NAV, datert 22.06.12

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Beskrivelse av virksomheten
  • Organisasjonskart med funksjoner
  • Fullmakter/delegasjonsreglement, myndighet og ansvarsområder
  • Rutiner for lov om sosiale tjenester i NAV (godkjenning av vedtak)
  • Stillingsbeskrivelse for kvalifiseringsprogrammet
  • Oversikt over personell med navn/stilling/utdanning
  • Kompetanseplan
  • Opplæringsplan for nyansatte
  • Oversikt over møtestruktur for NAV Rælingen med kvalifiseringsprogrammet som tema
  • Lokal samarbeidsavtale
  • Årsmelding for NAV kontoret
  • Virksomhetsplan
  • Mål og styringsdokumenter, utviklingsplaner (kvalifiseringsprogrammet)
  • Informasjon knyttet til kvalifiseringsprogrammet tjenesten i kommunen og
  • samarbeidspartnere
  • Avviksrapportering/ASYS og eventuelle avvik på kvalifiseringsprogrammet
  • Risikovurderinger, helse, miljø og sikkerhet (HMS) og beredskapsplan
  • Notat vedrørende serviceklager på kvalifiseringsprogrammet
  • Revisjonsrapport
  • Brukerundersøkelser (med kvalifiseringsprogrammet som tema)
  • Brukerutvalg med to siste referat
  • Partnerskapsmøte med to siste referat
  • Rutiner for kvalifiseringsprogrammet (Kartlegging og informasjon)
  • Kartleggingsskjema/egenvurderingsskjema
  • Notat/rutine for oppfølging av lov- og forskriftsbestemte frister
  • Søknadsskjema kvalifiseringsprogrammet
  • Samtykkeerklæringer
  • Lønnsmeldinger
  • Oversikt innvilgede program perioden 01.01.2012-13.03.2013
  • Nummeret liste over langtidsmottakere av økonomisk stønad siste 12 måneder
  • Vedlegg til rutiner
    - Brukerveiledning Arena plantype kvalifiseringsprogram
    - Helhetlig tilnærming
    - Sjekkliste for arbeidsevnevurdeirng
    - Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
    - Rundskriv Hovednr. 35 Lov om sosiale tjenester i NAV
    - Egenmelding
    - Deltakerbevis
  • Fem enkeltvedtak, hvorav to innvilget og tre avslått kvalifiseringsprogram

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 17 saksmapper KVP, hvorav 11 innvilginger og 6 avslag
  • 5 saksmapper langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp (tilfeldig utplukket av Fylkesmannen fra innsendte identitetsnumre)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn per brev den 13.02.13
  • Program sendt per e-post og brev den 30.04.13
  • E-poster i forbindelse med innhenting av dokumenter og andre praktiske opplysninger
  • Telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

Eivind Glemmestad

Rådmann

X

X

X

Mette Aasrud

Kommunalsjef

   

X

Unni Bjørseth

NAV-leder

 

X

X

Monica Newman

Avdelingsleder, oppfølging 2

X

X

X

Trine Fossum

Avdelingsleder, oppfølging 1

X

X

 

Elin Steen

Veileder/fagansvarlig AAP

X

X

 

Marit Buseth

Veileder mottak

X

X

 

Marita Heggen

Veileder KVP

X

X

X

Elisabeth Bolstad

Veileder sosialhjelp

 

X

X

Josefine Aslaksen

Veileder sosialhjelp

X

X

 

Thomas Findahl

Veileder sosialhjelp

   

X

Bjørn Kristian Børke

Arbeidsleder, marked

 

X

X

Frank Johannessen

Gjeldsrådgiver

   

X

Dag Aspen Brekke

Veileder AAP

X

   

Vidar Østli

Veileder AAP

X

   

Britt Fjærestrand Andersen

Veileder AAP

X

   

Glenn Børresen

Veileder arbeidssøkere

X

   

Monica Persen

Veileder

X

   

Marte Arnøy Strand

Veileder

X

   

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Mari Pleym, revisjonsleder
Elin Landsverk, revisor
Hanne Kristiansen Valle, revisor (deltok ikke under sluttmøtet)

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk