Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomførte i perioden 05.01.12- 10.04.12 tilsyn med barneverntjenesten i Arendal kommune. Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012.

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3
  • Evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, jf. barnevernloven§ 4-5
  • Barns rett til medvirkning i disse prosessene

Det ble gitt 2 avvik under tilsynet:

Avvik 1

Arendal kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres i tråd med barnevernloven § 4-3, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Avvik 2

Arendal kommune sikrer ikke at alle hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med barnevernloven § 4-5, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Dato: 04.05.12

Hans G Ganes
revisjonsleder

Helene Frydenberg
revisor

 

Jo Kittelsen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Arendal kommune i perioden 05.01.12 - 10.04.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd. Statens helsetilsyns hjemmel for å gi føringer for valg av tema og tilsynsmetode følger av barnevernloven § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som ble avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Arendal kommune er Aust-Agders fylkeshovedstad og har noe over 40.000 innbyggere. Barneverntjenesten er organisert under oppvekstenheten med en felles kommunalsjef for barnevern, skole, barnehager, voksenopplæring og skolehelsetjenesten.

Barnevernsleder er også leder av andre deler av virksomheten underlagt oppvekst, bla overformynderiet, SLT- koordinator og ungdomsteam.

Barneverntjenesten består p.t. av 27,5 årsverk og består av to team med undersøkelser og tiltak som ansvarsområder. Teamene er skilt geografisk og har også tilknytning til skolene i sitt område. l tillegg finnes det en omsorgsgruppe med ansvar for oppfølging av barn under omsorg, samt en meldingsgruppe. Barneverntjenesten har en fagkonsulent med bl.a. generelt ansvar for fagutvikling, samt stedfortrederfunksjon for barnevernleder. Barneverntjenesten har en rådgiver som koordinerer arbeidet med meldinger for meldingslaget.

Arendal kommune hadde tidligere en helt flat struktur under rådmannen. Det er nå ansatt kommunalsjef for oppvekst som også har ansvar for barnevern. Kommunalsjefen styrer barnevernsvirksomheten i kommunen gjennom økonomirapportering og tertialrapporter. Det er ikke lagt inn formelle styringsparametere i forhold til faglige standarder, og kommunalsjefen var f.eks. ukjent med halvårsrapporteringen barnevernstjenesten gir BLD gjennom fylkesmannen.

Barneverntjenesten opererer med en relativt flat struktur som baserer seg på at ansatte har stor grad av delegert myndighet, bl.a. til å fatte vedtak om hjelpetiltak.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.01.12.

Formøte ble avholdt 09.03.12.

Åpningsmøte ble avholdt 13.03.12.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.03.12.

4. Hva tilsynet omfattet

De to hovedtemaene for tilsynet var den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn. Barns rett til medvirkning står sentralt både i nasjonal lovgivning og i FNs barnekonvensjon, og var undertema til begge hovedtemaene. Kvaliteten på barneverntjenestens undersøkelser er avgjørende for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Det er videre sentralt for barna og deres foresatte at tiltak som iverksettes fungerer som forutsatt, og evaluering av disse er derfor viktig.

For å vurdere om kommunen sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift, skulle tilsynet undersøke om kommunen har systemer som sikrer at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse hvor barns rett til medvirkning ivaretas, og om kommunen sikrer at barneverntjenesten foretar en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes. Videre skulle tilsynet undersøke om kommunen gjennom sin internkontroll sikrer at det gjennomføres tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltak hvor barns rett til medvirkning ivaretas, og om kommunen sikrer at det foretas en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes.

5. Funn

Avvik 1

Arendal kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres i tråd med barnevernloven 4-3, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: bvl § 4-3, fvl § 11 d jf. bvl § 6-1 første ledd, bvl § 6-3, internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Barneverntjenesten har i 4 saker siste halvår brukt mer enn 6 måneder på å foreta undersøkelser. Det går frem av halvårsrapporteringen til BLD.
  • Kommunen rapporterer samme sted at de har brukt mer enn 3 måneder på undersøkelsene i 44 saker siste halvår. Vi gjennomgikk 13 av disse sakene og i 6 av disse sakene tilfredsstilles ikke kravet til at fristen kan utvides fra 3 til 6 måneder. I de resterende er begrunnelsen uklar.
  • Kommunen brukte i mange saker lang tid fra undersøkelsen var besluttet iverksatt til den reelt sett ble iverksatt. Vi ser en klar sammenheng mellom fristbrudd og at undersøkelsen ble liggende «på vent».
  • Det finnes ingen rutine for at ledelsen skal følge med på, og overvåke om fristene brytes i enkeltsaker
  • Den enkelte saksbehandler dokumenterer fristbruddet i Familia og vi fant ingen kvalitetskontroll av begrunnelsene.
  • Egne rutiner gir ingen kriterier for hvilke særskilte forhold som skal til for å utvide fristen.
  • Det var ingen reaksjon fra ledelsen på at fristoversittelser ble begrunnet med forhold som f.eks. arbeidsbelastning, ferie eller sykdom. Dette til tross for at dette er begrunnelser som ikke godtas i henhold til føringer fra departementet.Ufr brev datert 26.078.98 fra BLD inntatt i Holmstedt 2009 s. 1134)
  • Barneverntjenesten hadde i egne styringsdokumenter en intern frist hvor en arbeidet for at en ikke i mer enn 1O % av undersøkelsene gikk ut over fristen på 3 måneder. Dette er i strid med loven som forutsetter at alle saker i utgangspunktet skal behandles innenfor fristene og at ethvert unntak skal vurderes ut fra sakens karakter. Se for øvrig forrige strekpunkt.
  • Den enkelte saksbehandler har ulik praksis for innhenting av samtykke. Vi fant ingen styring med hvordan dette ble gjort. Det gjenfinnes ikke i egne rutiner.
  • Det var ikke planer for undersøkelser i de sakene vi gjennomgikk. Dette er ikke i tråd med forsvarlig forvaltningspraksis og er også i strid med egne rutiner.
  • Det var ingen systematiske evalueringer på noe tidspunkt i de undersøkelsene vi gjennomgikk.
  • Ved dokumentgjennomgangen var det vanskelig å få oversikt over aktivitetene i undersøkelsene.
  • Det hadde blitt foretatt hjemmebesøk i 9 av de 24 undersøkelsessaker vi gjennomgikk. Fravær av hjemmebesøk ble ikke begrunnet i journalene.
  • 7 av 24 saker vi gjennomgikk hadde dokumentert samtaler med barn. Det var ingen begrunnelser for at samtaler ikke ble gjennomført.
  • Det var ikke sluttrapporter i alle saker. Dette er i strid med forsvarlig forvaltningspraksis og også i strid med egne rutiner.
  • De sluttrapportene vi gjennomgikk ga i liten grad oversikt over innholdet i undersøkelsen
    -Sluttrapporter ble ikke alltid gjennomgått med foreldrene, noe som er i strid med egne rutiner.
  • Det er rutine at det alltid skal være to saksbehandlere i undersøkelsessaker. Det er opp til disse to saksbehandlerne å ta opp med lederne sakene de arbeider med. Ledelsen følger ikke rutinemessig med på undersøkelsene, hverken i forhold til kvalitet, innhold eller tidsbruk. l mange saker ble undersøkelsene faktisk diskutert i gruppa, men det var ikke noe styringssystem som krevde dette.
  • Den enkelte saksbehandler har ansvaret for å beslutte tiltak eller henleggelse, og innhold i evt. tiltak. Denne avgjørelsen skal ikke, som ledd i en rutine, i en sløyfe om leder eller andre.
  • Det er ikke rutiner for å registrere svikt i undersøkelsene, eller til å bruke svikt, klager etc. til forbedring av praksis

Avvik 2

Arendal kommune sikrer ikke at alle hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med barnevernloven§ 4-5, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: bvl § 4-5, fvl § 11 d jf. bvl § 6-1 første ledd, bvl § 6-3, internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Det er ikke tiltaksplaner i alle saker. Ved rapportering for første halvår 2011 manglet
  • 43 barn tiltaksplaner, i annet halvår manglet 75 barn tiltaksplaner.
  • De tiltaksplanene som finnes gir lite informasjon om tiltakets art og tiltakets formål
  • Tiltaksplanene mangler i mange tilfeller evaluerbare målsettinger og tidspunkt for evaluering
  • Det var få evalueringer
  • Det var noen møtereferater og oppsummeringer, men de inneholdt ikke vurderinger av om tiltakene virket som forutsatt.
  • Det var få tegn på at barn ble tatt med i evaluering av tiltak. Kommunen har rutiner på dette området. Disse følges ikke, og ledelsen følger ikke med på om rutinene etterleves.
  • Det er ikke rutiner for å registrere svikt.
  • Det gjennomføres ikke brukerundersøkelser og man bruker ikke klager eller andre brukererfaringer for å bedre praksis i tråd med internkontrollplikten.

6. Virksomhetens styringssystem

Styring av arbeidet med undersøkelse og evaluering er basert på at kommunen har myndiggjorte medarbeidere med stor grad av selvstendighet. Det var laget en rutinehåndbok for barneverntjenesten. Denne, sammen med saksbehandlingssystemet danner utgangspunkt for hvordan barnevernstjenesten skal drives. Rutinehåndboka ga anvisninger på gjennomføring på noen deler av de oppgavene som ble undersøkt i tilsynet. Når rutinene ikke ble fulgt ble dette ikke meldt som avvik, og ingen andre virkemidler var satt inn for å følge med på om rutinene ble fulgt. Rutinehåndboken mangler beskrivelse av noen viktige elementer i undersøkelse og evaluering, som for eksempel at barn skal høres når barneverntjenesten evaluerer tiltaksplaner. Rutinene var bare delvis var implementert, og det var i stor grad overlatt til saksbehandlernes eget skjønn hvordan rutinene skulle forstås.

Arendal kommune har manglende styring med undersøkelsessaker og med evaluering av om tiltaksplaner fungerer etter hensikten. Kommunen har mange svært erfarne og faglig dyktige medarbeidere i barneverntjenesten, og gode og implementerte rutiner for opplæring og oppfølging av nyansatte. Manglende ledelse skaper imidlertid risiko for at barn venter for lenge på at saker undersøkes tilstrekkelig og for at barn har tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Kommunen foretar ikke en kontinuerlig evaluering av internkontrollsystemet, og avdekker derfor ikke mangler i enkeltsaker som at frister er forlenget i strid med regelverket, at det mangler tiltaksplaner eller at tiltaksplaner ikke er evaluert.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 1O. februar 1967
  • FNs barnevernkonvensjon av 20. november 1989
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  1. Organisasjon:
    Organisasjonskart - administrativ organisering Arendal kommune
    Organisasjonskart for enhet 05 barnevern
    Organisasjonskart for barneverntjenesten, inkludert navn på medarbeiderne
  2. Delegasjon:
    Revidert delegasjon av myndighet datert 11.01.2012.
  3. Internkontroll:
    Kopi av det kommunale styringskart (fra 2010) hva angår barneverntjenesten -
    "System for styringsinformasjon". Dette systemet blir terminert i løpet av 2012, og det er ikke bestemt enda hva som skal erstatte det.
    Kopi av rutinehåndbok i barneverntjenesten
    Kopi av interne kvalitetssikringsrutiner i barneverntjenesten, som iverksettes fra 15. 02. 2012
    Kopi av skjema for nøkkeltall
    Kopi av stillingsbeskrivelser for fagkonsulent/stedfortreder
    Kopi av stillingsbeskrivelser for rådgiver
    Kopi av oppgaver og krav til barnevernkurator, slik det fremkommer i stillingsannonser. Det er ikke utarbeidet egen stillingsbeskrivelse for barnevernkurator utover det som forøvrig fremkommer i delegasjonsskriv og rutinehåndbok.
    Kopi av oppfølgingsrutiner for nyansatte
  4. Virksomhet og kompetanse:
    Kopi av virksomhets- og kompetanseplan for barneverntjenesten 2012.
  5. Kopi av årsberetning for 2010 (2011 er ikke ferdig enda).
  6. Liste over hjelpetiltak for hjemmeboende barn som er aktive fra og med 01.07.2010.
  7. Liste over hjelpetiltak for hjemmeboende barn som er avsluttet

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 18 saker med aktive hjelpetiltak
  • 21 undersøkelsessaker avsluttet siste halvår

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen datert 05.01.12
  • Oversendelse av dokumentasjon fra Arendal datert 16.02.12
  • Brev fra Fylkesmannen med forespørsel om konkrete saker og forslag til dagsorden datert 27.02.12

9. Deltakere ved tilsynet

l tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Christin Haugesten

Barnevernkurator

X

X

Kristine Karlsen

Barnevernkurator

X

 

X

lnger Lassen

Barnevernkurator

X

 

X

Marit Skjæret

Barnevernkurator

X

 

X

Ragnhild Reistad

Barnevernkurator

X

X

X

Mette Olsen

Barnevernkurator

X

 

X

Nils Halvorsen

Barnevernleder

X

X

X

Roar Aaserud

Kommunalsjef

X

X

X

Kjell Fjermedal

Rådgiver

X

 

X

Øyvind Henriksen

Barnevernkurator

X

X

X

Signe Chr. Hegertun

Barnevernkurator

X

   

Lina-Marie Zeiler

Barnevernkurator

X

X

X

Ania Ordon Boye

Barnevernkurator

X

 

X

Randi Hordvik

Barnevernkurator

X

X

X

Cecilie Ryltoft

Barnevernkurator

X

 

X

Knut Hagen

Fagkonsulent

X

X

X

Ann K. Evenstad

Barnevernkurator

   

X

Else H Akselsen

Barnevernkurator

   

X

Jorunn Andersen

Barnevernkurator

   

X

   

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Jo Kittelsen, fagsjef Statens Helsetilsyn Helene Frydenberg, seniorrådgiver Hans Ganes, rådgiver

Sistnevnte var revisjonsleder