Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomførte i perioden 06.07.12 – 18.10.12 tilsyn med Risør kommunes tjenestetilbud til rusmiddelmisbrukere.

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Identifisering og utredning av hjelpebehov
  • Vedtak på tjenester/viderehenvisning til tverrfaglig spesialisert behandling
  • Bruk og kvalitetssikring av private rusinstitusjoner
  • Oppfølging før, under og etter institusjonsopphold
  • Samhandling med samarbeidspartnere, herunder bruk av individuell plan

Det ble under tilsynet avdekket ett avvik:

  • Risør kommune sikrer ikke at rusmiddelmisbrukere får et helhetlig og koordinert tilbud.

Hanna H. Nilsen
revisjonsleder

Anne Stiansen
revisor

 

Bjørn Vidar Gundersen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Risør kommune i perioden 06.07.12 – 18.10.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale helse- og omsorgstjenesten etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (khol) § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Risør er en kystkommune på 193 km2 med ca. 6900 innbyggere. Kommunen er organisert etter en 2-nivåmodell, med to kommunalsjefer under rådmannen. Virksomheten er delt inn i ni enheter, hvorav tjenester til rusmiddelmisbrukere hovedsaklig ytes av Enhet for Omsorg ved Avdeling for psykisk helse og rehabilitering, og Enhet for Kvalifisering, ved Nav.

Avdeling for psykisk helse og rehabilitering har 17 årsverk, og av virksomhetsplan for 2012 fremgår at enheten betjener ca. 100 brukere. Praktisk oppfølging av rusmiddelmisbrukere og utdeling av LAR-medikasjon er sentrale oppgaver for avdelingens ansatte. Avdelingen opplever et økende behov for oppfølging av rusmiddelmisbrukere, og vil i løpet av året flytte inn i nye lokaler.

Nav Risør har 8,5 årsverk, og holder til i egne lokaler. Nav har ansvar for råd og veiledning til rusmiddelmisbrukere, henvisning til tverrfaglig spesialisert behandling, tildeling av heldøgns omsorgstjenester, midlertidig botilbud og økonomisk sosialhjelp. Nav deltar i ansvarsgruppemøter, og har ansvar for oppfølging av brukere under opphold i privat eller offentlig institusjon. Risør kommune har ikke brukt private rusinstitusjoner de siste år.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.07.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet “Dokumentunderlag”.

Formøte ble avholdt 23.08.12.

Åpningsmøte ble avholdt 12.09.12.

Intervjuer - 11 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 13.09.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var kommunens tjenester til rusmiddelmisbrukere. Tilsynet skulle undersøke om kommunen gjennom sine styringssystemer sikrer at:

  • Rusmiddelmisbrukeres behov for tjenester blir identifisert og utredet, herunder om henvendelser blir registrert og om kartleggingsprosessen dokumenteres
  • rusmiddelmisbrukere får vedtak på kommunale tjenester de har krav på, og at vedtakene er i tråd med kravene i forvaltningsloven
  • rusmiddelmisbrukere blir henvist til tverrfaglig spesialisert behandling i de tilfeller hvor det kommunale tilbudet ikke er tilstrekkelig
  • søknader om heldøgns omsorgstilbud blir identifisert og saksbehandlet i tråd med lovgivningen
  • de private rusinstitusjoner som benyttes driver lovlig og forsvarlig
  • rusmiddelmisbrukere får oppfølging før, under og etter opphold i spesialisthelsetjenesten/privat rusinstitusjon
  • rusmiddelmisbrukere får et koordinert tilbud, herunder individuell plan

5. Funn

Avvik 1:

Risør kommune sikrer ikke at rusmiddelmisbrukere får et helhetlig og koordinert tilbud.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Khol § 3-2, jf. § 4-1a, khol § 2-2 jf. fvl § 11d, § 17, khol § 3-1 jf. internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunen har ikke systematiske opplæringstiltak som sikrer at ansatte i Nav har oversikt om kommunens samlede tjenestetilbud eller tilstrekkelig kompetanse til å utrede og vurdere rusmiddelmisbrukeres behov for videre oppfølging.
  • Nav mangler egnede kartleggingsverktøy i arbeidet med utredning av rusmiddelmisbrukeres hjelpebehov. Avdeling for psykisk helse og rehabilitering har eget kartleggingsskjema som er tatt i bruk i nye saker, men under intervjuene kom det frem at de ansatte opplevde at IPLOS-analysen i skjemaet er dårlig egnet for utredning av denne brukergruppen. Journalgjennomgang viste mangel på systematisk kartlegging utover IPLOS-analyser.
  • Ledelsen sikrer ikke at kommunens rutine for innhenting av samtykke til tverrfaglig samhandling brukes i praksis. Kartleggingsskjemaet som brukes av Avdeling for psykisk helse og rehabilitering inneholder samtykkeerklæring, men det spesifiseres ikke ovenfor hvilke instanser samtykket gjelder. Samtykket gjelder også kun kartlegging/utredning, ikke samarbeid mellom instansene.
  • Vedtak som ikke gjelder utdeling av LAR-medikasjon og ukentlige samtaler er uspesifikke når det gjelder tjenesteinnhold/omfang.
  • Ledelsen sikrer ikke at rutine for evaluering av tjenestebehov/vedtak følges i praksis. Ifølge rutinen skal alle vedtak evalueres minst en gang i året.
  • Uklar ansvarsfordeling mellom Nav og Avdeling for psykisk helse og rehabilitering gjør at ansatte er usikre på hvem som har ansvar for å følge opp brukere, f.eks. under opphold i spesialisthelsetjenesten.
  • Det mangler rutiner for oppfølging av brukere, og oppfølgingen varierer fra saksbehandler til saksbehandler. Kontakt under innleggelse i spesialisthelsetjenesten er tilfeldig, deltakelse i ansvarsgruppemøter er varierende, og planlegging av utskrivelse avhenger i stor grad av initiativ fra spesialisthelsetjenesten.
  • Journalføringen i Nav er mangelfull. Kommunen har egen rutine for pasientjournal, men ledelsen sikrer ikke at denne følges og at ansatte overholder plikten til å føre journal.
  • Under intervjuene kom det frem at kommunens rutine for tildeling av koordinator/individuell plan ikke alltid følges når det gjelder denne brukergruppen. Vi fant få spor av individuelle planer under dokumentgjennomgangen. Ansatte var usikre på om egne brukere hadde IP, og hvor disse eventuelt oppbevares.
  • Rutine for avviksmelding mangler informasjon om hva som skal defineres som avvik og når avvik skal meldes. Av intervjuene fremgår at ansatte er usikre og mangler en omforent forståelse av hva som skal regnes som avvik.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunens hjemmeside gir en oversikt over kommunens organisasjon og tjenestetilbud. Tjenester til rusmiddelmisbrukere ytes både av Enhet for Omsorg, og Enhet for Kvalifisering.

Kommunen har egen samarbeidsavtale for Nav og Avdeling for psykisk helse og rehabilitering, og faste møtepunkter som skal legge til rette for samarbeid. Til tross for dette opplever de ansatte ansvarslinjene mellom Avdeling for psykisk helse og rehabilitering og Nav som uklare, og ansatte er usikre på hvem som til enhver tid har ansvar for oppfølging av brukerne. De ansatte har heller ikke stillingsbeskrivelser, og uklar ansvars- og oppgavefordeling vil kunne medføre at rusmiddelmisbrukere i kommunen ikke får de tjenester de har behov for.

Det er flere ansatte i kommunen med god rusfaglig kompetanse. Ledelsen sikrer imidlertid ikke systematisk rusrelatert opplæring av nyansatte, som vil kunne medføre at rusmiddelmisbrukere med behov for tjenester ikke fanges opp eller får utredet sitt hjelpebehov. I intervjuene gikk det også frem at ansatte i Nav mangler oversikt over kommunens øvrige tjenestetilbud. Rusmiddelmisbrukere er en sårbar brukergruppe som i liten grad kjenner sine egne rettigheter. Det er derfor viktig at ansatte har god oversikt over kommunens samlede tjenestetilbud, slik at brukere kan få råd og veiledning og eventuelt henvises videre med tanke på andre kommunale tjenester. Klar ansvar- og oppgavefordeling er nødvendig for å sikre godt samarbeid, og for å sikre at rusmiddelmisbrukere får et koordinert tilbud.

Kommunen har rutine for evaluering av tjenestebehov og vedtak, men ledelsen sikrer ikke at rutinen følges i praksis. Ansatte beskriver stor fleksibilitet i tjenestene, og opplyser at brukernes vedtak ofte ikke er i tråd med tjenestene de faktisk får. Flere av vedtakene som ble gjennomgått under journalgjennomgangen var også lite spesifikke når det gjelder innhold og omfang av tildelt tjeneste. Dersom det ikke er samsvar mellom vedtaket og tjenestene som ytes vil det kunne medføre uforutsigbarhet, og svekke brukernes rettssikkerhet.

Kommunen bruker Gerica som journalsystem, og mens Avdeling for psykisk helse og rehabilitering fortløpende nedtegner relevante og nødvendige opplysninger, er dokumentasjonen i Nav mangelfull. Ledelsen sikrer ikke at ansatte overholder dokumentasjonsplikten, noe som også gjør det vanskelig å etterprøve og kvalitetssikre tjenestetilbudet. Kommunes størrelse og organisering medfører at avdelingslederne jobber tett på sine ansatte, og ansatte rapporterer på fag og tjenesteinnhold i faste møter. Ledelsen må likevel sørge for aktiv og systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen, for å sikre at rett tjeneste ytes til rett tid.

7. Regelverk

  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.(khol) av 24. juni 2011 nr. 30
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl) av 10. februar 1967
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble gjennomgått i forkant av revisjonsbesøket:

  • Organisasjonskart
  • Oversikt over ansatte
  • Samhandlingshåndboken “Sammen på Tvers”, herunder
    - Oversikt over tjenester og tiltak i kommunen (tiltakskort)
    - Tiltaksbeskrivelse Koordinerende Enhet (KE)
    - Tiltaksbeskrivelse støttekontakt
    - Tiltaksbeskrivelse opplysning, råd og veiledning
    - Samtykkeskjema – tverrfaglig samhandling
    - Rutine for organisering av individuell plan (IP)
  • Samarbeidsavtale mellom Nav Risør og Psykisk helse Risør kommune
  • Samarbeidsavtale mellom Risør kommune og Sørlandet sykehus HF v/Klinikk for psykisk helse – psykiatri og avhengighetsbehandling, herunder
    - Samarbeidsavtale pårørende-, familie- og nettverkssamarbeid
    - Samarbeidsavtale inn- og utskriving, inkludert individuell plan
    - Sjekkliste ved behandlingsstart/innleggelse
    - Sjekkliste ved utskriving/behandlingsslutt
    - Rutine for henvisning til tverrfaglig spesialisert rus- og avhengighetsbehandling i Helse Sør med veiledning
    - Samarbeidsavtale innen kompetanseutvikling
  • Rutine for individuell plan – foreløpig saksbehandling
  • Rutine for samarbeid mellom fastlegene og de kommunale hjemmetjenestene
  • Rutine for pasientjournal
  • Prosedyre for opprettelse av pasientjournal
  • Rutine for avviksrapportering og -behandling
  • Kartleggingsskjema – behov for pleie- og omsorgstjenester
  • (Forslag til ny) rutine for saksbehandling av pleie- og omsorgstjenester
  • Standardskjema med informasjon om klageadgang
  • Virksomhetsplan 2012 Enhet for Omsorg
  • Virksomhetsplan 2012 Kvalifiseringsenheten
  • Rusmiddelpolitisk handlingsplan
  • Brukerundersøkelse Risør kommune
  • Personundersøkelse Nav Aust-Agder 20.07.12
  • Referater fra møter i Koordinerende Enhet datert 23.08.12, 31.05.12, 23.04.12, 22.03.12, 12.02.12, 12.01.12, 29.11.11, 19.10.11
  • Referater fra brukerutvalget i Risør datert 24.04.12, 13.09.11, 21.06.11, 19.04.11, 15.02.11
  • Referat fra møte i Oppvekstforum datert 30.05.12

Dokumentasjon som ble fremlagt under tilsynsbesøket:

  • 15 vedtak etter khol § 3-2 første ledd nr. 6 med underlagsmateriale/journal
  • 7 saker hvor det var sendt henvisning til spesialisthelsetjenesten for tverrfaglig spesialisert rusbehandling med underlagsmateriale/journal
  • Eksempler på individuelle planer og ukeplaner

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 06.07.12
  • Brev med oversendelse av styringsdokumentasjon mottatt 20.08.12
  • Program for tilsyn datert 03.09.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Nils Martin Andersen

Kommunalsjef

 

X

X

Malin Paust

Rådgiver Rådm. stab

X

   

Per Christian Andersen

Enhetsleder Omsorg

X

X

X

Ståle Sjaavaag

Avdelingsleder Psykisk helse

X

X

X

Solveig Vikingsdal

Fagansvarlig Psykisk helse

X

X

 

Olav Danielsen

Miljøterapeut Psykisk helse

X

X

X

Gunnar Nyberg

 

X

X

X

Trine S. Strand

Psykiatrisk sykepleier

X

X

X

Bjørn Haugersveen

Enhetsleder Kvalifisering

 

X

X

Hege Kirkhusmo

Leder Nav

X

   

Mia Wiik

Teamkoordinator Nav

X

X

X

Gurly Andersen

Veileder Nav

X

X

X

Lill Tjelta

Veileder Nav

X

X

X

Gunn E. Hoås

Veileder Nav

X

   

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hanna H. Nilsen (revisjonsleder)
Anne Stiansen (revisor)
Bjørn Vidar Gundersen (revisor)