Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Buskerud gjennomførte i perioden 20.06.2012 – 06.11.2012 tilsyn med kommunale helsetjenester og barnevern- og sosiale tjenester i Sigdal kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunn for å fastslå ett avvik. Det ble ikke gitt noen merknad.

Avvik:

Sigdal kommune har ikke etablert tilstrekkelige tjenester og systemer for å sikre at utsatte barn i alderen 6 til 16 år får forsvarlige samordnede helse-, sosial- og barneverntjenester.

Dato: 04.12.2012

Ole H. Bals
revisjonsleder

Ellisiv Hegna
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 20.06.2012 – 06.11.2012 gjennomført av Fylkesmannen i Buskerud. Tilsynet omfatter kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder, og tjenester ved overgangen fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 til 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven, sosialtjenester etter sosialtjenesteloven og helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen. Fylkesmannen har oppnevnt et tilsynslag fra sosial- og familieavdelingen og helseavdelingen for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet av hele tilsynslaget, som også vil følge opp eventuelle avvik.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Resultatene fra det landsomfattende tilsynet som ble gjennomført i 2008 i samarbeid mellom Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn, og Fylkesmannen (og den gang) Helsetilsynet i Buskerud sin oppfølging i 2009, 2010 og 2011, tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sigdal kommune hadde 3 535 innbyggere pr 01.01.2012, av dem var 811 under 20 år. Kommunen er organisert i en administrativ tonivå-modell med en Helse- og sosialavdeling som bl.a. omfatter Helsestasjon (inkl. psykisk helse for barn og unge), Barnevern, Psykiatri for voksne og NAV (inkl. ruskonsulent). Det er opprettet diverse tverrfaglige samarbeidsfora i kommunen, bl.a. Småbarnsforum, Tverrfaglig samarbeidsutvalg for utsatte barn/unge under 18 år og skolemøter (skole, skolehelse, politi, PPT, barneverntjenesten) 2 ganger i året. På ungdomsskolen finner dette sted 1 gang i måneden (skole, ungdoms-/idrettsleder, skolehelse, barneverntjenesten, politi og PPT). Ansvarsgruppemøter benyttes i enkeltsaker. Sigdal kommune har nylig blitt en MOT-kommune, med en ansatt koordinator i 20 % stilling. Barnevernleder er for tiden i permisjon, og interkommunalt samarbeid med Modum og Krødsherad er under utredning.

Barneverntjenesten har i tidsrommet 01.07.2011 til 30.06.2012 mottatt i alt 26 nye meldinger. Bare én av disse var fra samarbeidende kommunale tjenester som er gjenstand for dette tilsynet; den kom fra helsestasjonen/skolehelsetjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.06.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 24.09.2012.

Åpningsmøte ble avholdt 05.11.2012.

Samtaler

Det ble gjennomført samtaler med 12 personer fra forskjellige nivåer i kommunen.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring ved dette tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 06.11.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunenes helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenestene samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det undersøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier. Tilsvarende ble det også undersøkt om helsetjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet.

Det ble videre undersøkt om tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunen i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste.  Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunn for å fastslå ett avvik. Det ble ikke gitt noen merknad.

Avvik:

Sigdal kommune har ikke etablert tilstrekkelige tjenester og systemer for å sikre at utsatte barn i alderen 6 til 16 år får forsvarlige samordnede helse-, sosial- og barneverntjenester.

Avvik fra:

  • Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1
  • Helsepersonelloven § 4, jf. § 16
  • Lov om sosiale tjenester i NAV § 4
  • Helsepersonelloven § 39 og § 40
  • Pasientjournalforskriften § 7 og § 8
  • Helsepersonelloven § 10a
  • Barnevernloven § 6-4, jf. korresponderende bestemmelser i øvrige særlover
  • Internkontrollforskriftene §§ 4 a) – h) og § 5

Kommentar:

Kommunen har ansvar for å planlegge, organisere og styre virksomheten sin på en måte som sikrer faglig forsvarlige helsetjenester (helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og helsepersonelloven § 4). Forsvarlighetskravet er også inntatt i lov om sosiale tjenester i NAV § 4. Kravet fremgår også forutsetningsvis av barnevernloven der det bl.a. fremgår at nødvendig hjelp og omsorg skal gis til rett tid (jf. formålsbestemmelsen i § 1-1).

Nødvendig kompetanse er en forutsetning for å kunne gi individuelle konkrete behovsdekkende tjenester. Det vises her til vilkårsbestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a annet ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd d), som stiller krav om at kommunen skal sørge for tilstrekkelig fagkompetanse.

Dokumentasjon som skal foretas i alle typer helsetjenester (f.eks. skolehelsetjeneste, psykisk helsetjeneste og rusomsorg), skal vise at man har opptrådt faglig forsvarlig, herunder vise hvilke observasjoner, vurderinger m.v. som er gjort og hvilke kontakter, drøftelser og samhandling som er foretatt med samarbeidende personell (internt og eksternt) i denne sammenheng.

Som ledd i dette skal kommunen ha overordnet styring med hvordan dokumentasjon av helsehjelpen skal foregå, herunder legge til rette for at helsepersonell kan overholde sin plikt til å føre journal i samsvar med helsepersonelloven § 39 og § 40, jf. § 16.

Dokumentasjon av helsehjelp er nødvendig for å kunne gi faglig forsvarlig helsehjelp til den enkelte pasient. Dokumentasjon er også et viktig grunnlag for at annet helsepersonell skal få tilgang til viktige opplysninger som er nødvendige for oppfølging av pasientene sine.

Journalen skal føres i samsvar med god yrkesetikk og skal inneholde relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen, samt de opplysningene som er nødvendige for å kunne oppfylle hjelpeplikten eller opplysningsplikten. Opplysningene skal skrives ned uten ugrunnet opphold etter at observasjoner, vurdering, kontakt med andre m.v. er foretatt. Det nedskrevne skal dateres og signeres, jf. helsepersonelloven § 39 og forskrift om pasientjournal § 7.

Nærmere om krav til innholdet i journalen er gitt i forskrift om pasientjournal § 8. Etter § 8 bokstav t skal det føres journal om hvorvidt pasienten har mindreårige barn eller ikke. Arbeidet som blir gjort skal dokumenteres, herunder også hvordan mindreårige barn blir ivaretatt som pårørende, jf. helsepersonelloven § 10a.

Dokumentasjon i journal skal også vise at meldeplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten er overholdt, jf. helsepersonelloven § 33 (se også lov om sosiale tjenester i NAV § 45).

Når barneverntjenesten mottar meldinger fra andre offentlige instanser, skal de gi skriftlig tilbakemelding om at meldingen er mottatt og gi beskjed om det er åpnet undersøkelse eller ikke, jf. barnevernloven § 6-7a første og annet ledd.

Mangelfull dokumentasjon kan medføre risiko for at utsatte barn i skolepliktig alder med behov for sammensatte tjenester ikke får nødvendig hjelp til rett tid.

Observasjoner som ligger til grunn for avviket:

  • Kompetanse i tjenestetilbudet
    • De kommunalt ansatte som skal ta hånd om barn med egne psykiske problemer og/eller eventuelle rusproblemer har ikke formell kompetanse innenfor disse to fagområdene
    • Det fremkom at deltjenester med henvisningsrett først og fremst kontakter BUP når det avdekkes psykisk helseproblematikk hos barn og unge. Det ble opplyst at BUP ikke vurderer alle henviste som rettighetspasienter
    • Det fremkom at alle deltjenestene ønsker bistand, råd og veiledning fra personell med psykologisk/psykiatrisk kompetanse
  • Dokumentasjon
    • I flere av de gjennomgåtte sakene manglet det referater fra ansvarsgruppemøter og/eller journalnotater som viste at samarbeid hadde funnet sted, til tross for at det var opplyst at det var samarbeid mellom ulike instanser i den enkelte sak
    • Det ble opplyst at det forekommer en del uformelt samarbeid, men at dette ikke alltid blir journalført i etterkant
    • Gjennomgang av fremlagte journaler fra Psykisk helsetjeneste viste at kartleggingsskjema av barns behov ikke alltid var utfylt, til tross for at det fremgikk at pasienten hadde mindreårige barn
    • Det er utarbeidet Rusmiddelpolitisk handlingsplan for perioden 2006 – 2010. Det fremkommer ikke at denne er evaluert og videreført
  • Rutiner ved meldinger til barneverntjenesten
    • Av 26 meldinger til barneverntjenesten det siste året var bare 1 fra de andre kommunale tjenestene som omfattes av dette tilsynet
    • Disse tjenestene melder saker muntlig til barneverntjenesten uten at dette følges opp ved at meldingene også oversendes skriftlig
    • Ved muntlige meldinger til barneverntjenesten skjer også tilbakemeldinger fra barneverntjenesten muntlig
  • Kunnskap om andre tjenester og lovverk
    • Det er ikke etablert et system som sikrer at alle ansatte har kunnskap om kommunens ulike deltjenester, herunder tjenestenes tiltak/tilbud
    • Det er ikke etablert systemer/fora som sikrer at alle ansatte får kunnskap om lovverk og eventuelle endringer i lovverk

6. Kommunens styringssystemer

Det tverrfaglige arbeidet med utgangspunkt i skolene blir evaluert årlig, siste gang 11.09.2012. Både skolehelsetjenesten, psykiatritjenesten og barneverntjenesten har utarbeidet enkelte prosedyrer og rutiner for saksbehandlingen og andre lovpålagte oppgaver. Internkontrollsystemet som sådan er imidlertid mangelfullt.

Det er ikke etablert et system for registering og rapportering av svikt, skader, uhell og uønskede hendelser, som er kjent for de ansatte. Det ble heller fremvist noe slikt system under tilsynet, til tross for at det ble etterspurt. Ikke alle deltjenester har utarbeidet skjema for avviksregistrering. Der det finnes er det ikke kjent eller i bruk. De ansatte i de fleste tjenester er usikre på hvem som har ansvaret for å følge opp eventuelle avvik og hvordan rapportering skjer. De ansatte i deltjenestene har ikke en omforent oppfatning av hva som skal anses som et avvik.

På forespørsel kunne ingen av tjenestene legge frem avviksregistreringer fra de siste to årene.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr 100
  • lov om kommunale helse- og omsorgstjenester i kommunene mm av 24. juni 2011 nr 30
  • lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr 131
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450
  • forskrift av 16. desember 2011 nr 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
  • lov om pasient- og brukerrettigheter av 2. juli 1999 nr 63
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64
  • lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten av 30. mars 1984 nr 15
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen ved ekspedisjon datert 22. og 27.08.2012 fra Sigdal kommune.

  • Organisasjonskart
  • Orientering fra Helsestasjon/Skolehelsetjenesten i Sigdal kommune om kontaktpersoner, arbeid med psykisk helse for barn, ulike samarbeidsfora og skolestartundersøkelsen
  • Oversikt over saker hvor skolehelsetjenesten og barneverntjenesten samarbeider
  • Oversikt over tiltak fra Skolehelsetjenesten i enkeltsaker
  • Brosjyre: "Hjemstedet mitt"
  • Oversikt over kontaktpersoner og saker i Nav og Rusomsorgen for voksne
  • Oversikt over kontaktpersoner og organisering av Avdeling for psykisk helse
  • Prosedyre for tverrfaglige møter og komitéer
    • Utvalg for brukere med sammensatte behov opp til 18 år
    • Utvalg for brukere med sammensatte behov over 18 år
  • Veiledende retningslinjer for Ansvarsgrupper Sigdal kommune
  • Prosedyre for individuelle planer med vedlegg
  • Kartleggingsskjema til bruk ved saksutredning Avdeling for psykisk helse
  • Skjema vedr. brukere med en psykisk lidelse som har barn

Annen dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

Den 24.09.2012:

  • Barneverntjenestens rutinehåndbok, som inneholdt rutiner for:
    • Samarbeid
    • Melding og gjennomgang av melding
      Ny melding i gammel sak
      Flere meldinger i samme sak
      Søknad
    • Undersøkelse
    • Vedtak
    • Akuttvedtak-politibistand
    • Hjelpetiltak
    • Fosterhjem
    • Rapporter for oppdragstakere
    • Post/Arkiv
    • Avslutning av sak
    • Avviksregistrering
    • Rusmiddelpolitisk handlingsplan
    • Rapporteringer
      Fylkesmannen
      Statistisk Sentralbyrå
    • Innkalling og referat fra årlig ledermøte om tverretatlig samarbeid for skolene i Sigdal
    • Oversikt over ulike etater som arbeider for å utvikle et godt barne- og ungdomsmiljø i Sigdal
    • Oversikt over meldinger til barneverntjenesten i tidsrommet 01.07.11 – 30.06.12
    • 20 saksmapper på barnevernsaker
    • 4 saksmapper på sosialsaker (økonomisk stønad) fra NAV
    • 16 skolehelsetjenestejournaler
    • 7 journaler fra psykisk helse / rus

Til sammen er 47 saksmapper/journaler gjennomgått.

Den 05.11.2012:

  • Kommentar fra helsestasjonen til prosedyrer, rutiner og referater
  • Referat fra møte i koordinerende enhet (UFF) den 10.01.2012, 13.03.2012, 10.04.2012 og 12.06.2012
  • Referat fra møte i utvalg for funksjonshemmede under 18 år den 13.12.2011
  • Mal for informert samtykke
  • Informasjon fra skolens helsetjeneste
  • Informasjon fra helsestasjon for ungdom
  • Sjekkliste for skolene, en veileder (for meldinger til barneverntjenesten)
  • Journalnotater fra en sak i Psykisk helsetjeneste

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 20.06.2012 Varsel om tilsyn
  • 22. og 27.08.2012  Innsendt dokumentasjon fra kommunen
  • 22.08.2012 Brev med program for revisjonen
  • 22.08.2012 Brev med anmodning om spesifikk dokumentasjon fra barneverntjenesten, skolehelsetjenesten, psykisk helsetjeneste og NAV
  • Diverse e-poster og telefoner om praktisk gjennomføring og endringer i programmet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Jens Sveaass

Rådmann

X

X

X

X

Gunnhild Aaby Albjerk

Ledende helsesøster

X

X

X

X

Hans Christian Ruud

Leder Psykisk helse

X

X

X

X

Barbro Holmgren

Nav-leder

X

X

X

X

Stina Svendby

Barnevernpedagog

X

X

X

 

Arnhild Bergan Juvet

Jordmor

   

X

 

Hilde Hunstad

Psykiatrisk sykepleier

 

X

X

 

Heike Andrea Haug

Veileder/ Ruskonsulent, Nav

X

 

X

X

Elisabeth Henriksen

Barnevernkonsulent

 

X

X

 

Liv Låg

Fhv. helsesøster

X

X

X

X

Grete Reistad

Psykiatrisk hjelpepleier

 

X

X

 

Hilde Torland

Veileder Nav

X

X

X

 

Tone Eidal Frøvold

Sekretær/ Saksbehandler

X

     

Fra tilsynsmyndigheten, Fylkesmannen i Buskerud, deltok:
Revisjonsleder: Seniorrådgiver Ole H. Bals, Sosial- og familieavdelingen
Revisor: Seniorrådgiver Marit Eide, Sosial- og familieavdelingen
Revisor: Seniorrådgiver Elin Skoglund, Sosial- og familieavdelingen
Revisor: Seniorrådgiver Ellisiv Hegna, Helseavdelingen