Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2013 undersøke den kommunale barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Barneverntjenesten skal nøye og jevnlig følge utviklingen til barn som er plassert i fosterhjem. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav, jf. lov 17. juli 1992 nr.100 om barneverntjenester.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Resultat av tilsynet:

Det ble avdekket to avvik ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Ål kommune som vertskommune sikrer ikke systematisk oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Avvik 2:

Ål kommune som vertskommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Ole H. Bals
revisjonsleder

Marit Eide
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 19.06.2013 – 17.10.2013, gjennomført av Fylkesmannen i Buskerud. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2013, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 b.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved samtaler med ansatte og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som ble avdekket under revisjonen. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av barneverntjenestens totale virksomhet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

De seks kommunene i Hallingdal har inngått en avtale om en interkommunal barneverntjeneste med Ål kommune som vertskommune. De seks kommunene, Flå, Nes, Gol, Hemsedal, Ål og Hole har til sammen 20 585 innbyggere pr 01.01.2013. Barnevernlederen rapporterer direkte til rådmannen i Ål, og det er opprettet en styringsgruppe for barneverntjenesten som består av rådmennene i alle de seks kommunene. Det er utarbeidet egen samarbeidsavtale som regulerer samarbeidet mellom kommunene.

Barneverntjenesten i Hallingdal er organisert i tre team; Mottak og undersøkelse, Tiltak og Omsorg. I tillegg har de barnevernleder og merkantile stillinger. Det er utarbeidet egne rutiner for overføring av saker mellom de forskjellige teamene. Til sammen er det 24,3 stillinger i Hallingdal barnevernteneste, men pr 30.06.2013 sto 7,2 stillinger ubesatt. Bemanningssituasjon har vært vanskelig i lengre tid.

Hallingdal barnevernteneste har totalt 36 barn under omsorg og 36 som er frivillig plassert utenfor hjemmet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 19.06.2013.

Formøte ble avholdt 15.10.2013.

Åpningsmøte ble avholdt 16.10.2013.

Samtaler med ansatte

Det ble gjennomført samtaler med 7 ansatte på forskjellige nivåer.

Oversikt over disse finnes i punkt 9 «Deltakere ved tilsynet».

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i punkt 8 «Dokumentunderlag».

Det ble ikke gjennomført befaring ved dette tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 17.10.2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet å avdekke om kommunene gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem, utføres i tråd med myndighetskravene i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven § 2-1 og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte vertskommunens ledelse følger med på at barneverntjenesten utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven § 4-5, § 4-16, § 4-22 og § 6-3.

5. Funn

Det ble avdekket to avvik ved dette tilsynet.

Avvik 1

Ål kommune som vertskommune sikrer ikke systematisk oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 2-1, § 4-5, § 4-15, § 4-16 og § 4-22
  • Forskrift om fosterhjem § 5 og § 7
  • Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten

Kommentar:

Barneverntjenesten skal ha internkontroll for sin virksomhet og kommunen har ansvar for at de ansatte får tilstrekkelig opplæring. Ved plasseringer utenfor hjemmet skal kommunen utarbeide tiltaksplan/omsorgsplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på utviklingen til barna de har overtatt omsorgen for. Barn skal ikke plasseres i fosterhjem før fosterhjemmet er godkjent. Det skal gjennomføres minimum 4 oppfølgingsbesøk pr år.

Avviket bygger på følgende:

  • I årsmelding for 2012 for Hallingdal barnevernteneste er det redegjort for at lovpålagte oppgaver i oppfølgingen av barn plassert i fosterhjem ikke er utført. Årsmeldingen er forelagt rådmennene i alle Hallingdalskommunene.
  • Hallingdal barnevernteneste gjennomfører ikke de lovpålagte oppfølgingsbesøkene i fosterhjem. Gjennomgang av halvårsrapporten første halvår 2013 viser at 48 % av fosterhjemmene ikke får det antall besøk som kreves i lov og forskrift. Gjennomgangen av 30 saksmapper viste at riktig antall oppfølgingsbesøk ikke var gjennomført i 15 saker i 2012. I tre av disse sakene var det ikke gjennomført noen oppfølgingsbesøk i løpet av året. Seks av sakene manglet også riktig antall oppfølgingsbesøk i 2013.
  • Dokumentering av utført arbeid er mangelfull. Dette gjelder til dels alvorlige forhold, som f.eks. oppfølging av bekymringsmelding fra samarbeidspartner om kritikkverdige forhold i fosterhjem.
  • Det kan ikke dokumenteres at elleve av 30 fosterhjem som er i bruk, er godkjent for plassering. Sju av disse er tidligere godkjent som besøkshjem, men ikke som fosterhjem.
  • Det kan ikke dokumenteres at det er inngått fosterhjemsavtale i tre av 30 saker.
  • Det foretas ikke årlige evalueringer av fosterhjemsavtalene.
  • Det er ikke utarbeidet gyldig omsorgsplan for to av 30 barn som er under omsorg.
  • De ansatte har ulik praksis for planlegging, gjennomføring og dokumentasjon av innholdet i oppfølgingsbesøkene, herunder samtalene med barna.
  • Det er utarbeidet rutiner for avviksrapportering, men rutinene følges ikke.

Avvik 2:

Ål kommune som vertskommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • FNs konvensjon om barns rettigheter artikkel 12
  • Lov om barneverntjenester § 6-3
  • Forskrift om fosterhjem § 7
  • Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten

Kommentar:

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i saker som berører dem. Barneverntjenesten skal følge nøye med på utviklingen til barna de har overtatt omsorgen for. Det skal gjennomføres minimum fire oppfølgingsbesøk pr år.

Avviket bygger på følgende:

  • Hallingdal barnevernteneste gjennomfører ikke de lovpålagte fosterhjemsbesøkene. Dermed blir heller ikke barnas medvirkning i tilstrekkelig grad ivaretatt.
  • Av referater fra oppfølgingsbesøk i fosterhjemmene fremkommer det ikke alltid om fosterbarna blir snakket med eller om de er til stede.
  • Samtaler med og observasjoner av fosterbarna blir i liten grad dokumentert.
  • Ved gjennomgang av 30 saksmapper, var det ikke dokumentert samtaler med barn i 13 saker i 2012 og ti i 2013.
  • Barneverntjenesten har ikke utarbeidet konkrete rutiner for innholdet i og gjennomføringen av samtaler med fosterbarn.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Barneverntjenesten har utarbeidet et eget dokument om internkontroll, som er tatt inn som eget kapittel i rutinehåndboka. Rutinehåndboka skal oppdateres jevnlig og med en årlig gjennomgang. I kapittelet om internkontroll omtales hver enkelt bestemmelse i interkontrollforskriften. Det fremkommer at det skal gjennomføres brukerkonferanser hvert annet år og brukerundersøkelse hvert fjerde år.

I følge rutinene anses avviksrapportering som et nødvendig virkemiddel for å overvåke at myndighetskravene blir fulgt. Teamlederne skal rapportere kvartalsvis til barnevernleder om hvilke myndighetskrav som ikke er oppfylt, deriblant fosterbarn som ikke har fått oppfølging i følge forskrift og fosterbarn uten lovpålagt tilsyn. Avviksskjema skal benyttes. Barnevernleder har ansvar for å lage en konklusjon på innmeldte avvik, og å innarbeide nødvendige forbedringer i neste års organisasjonsplan.

Fylkesmannens revisjonsteam vil påpeke at kommunens interne kontrollsystem med regelmessige avviksrapporteringer synes velegnet for oppfølging av avvik fra myndighetskravene som gjelder for barneverntjenesten. Systemet er imidlertid ikke tatt i bruk i det daglige arbeidet.

Fylkesmannen vil påpeke at det ikke er satt inn tilstrekkelige tiltak etter at det er rapportert om siste års lovbrudd gjennom årsmeldingen. Der er det informert om at lovens krav til oppfølging av fosterbarn ikke er oppfylt gjennom en lengre periode. Fylkesmannen understreker viktigheten av at slike lovbrudd følges opp raskt med påkrevde og nødvendige tiltak.

7. Regelverk

  • FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen)
  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 (barnevernloven)
  • forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003 (fosterhjemsforskriften)
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 (internkontrollforskriften).

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen ved ekspedisjon 15.08.2013 fra Hallingdal barnevernteneste:

  • Oversikt over vertskommunens organisering:
  • Organisasjonskart Ål kommune
  • Oversikt over barneverntjenestens organisering:
  • Organisasjonsplan for Hallingdal barnevernteneste fra 01.01.2013
  • Aktuelle styringsdokumenter, resultatdokumentasjon og planer:
  • Årsmelding for 2012 for Hallingdal barnevernteneste
  • Opplæringsplan Hallingdal barnevernteneste 2013
  • Barneverntjenestens rutinehåndbok
  • Administrative rutiner
  • Meldinger
  • Undersøkelse
  • Akuttsituasjoner
  • Hjelpetiltak
  • Frivillig plassering utenfor hjemmet
  • Sak for Fylkesnemnda
  • Oppfølging av barn under omsorg
  • Oppfølging av ungdom med atferdsproblemer
  • Oppfølging av ungdom etter fylte 18 år
  • Internkontroll
  • Avviksprosedyre
  • Virksomhetsplan (ikke oversendt)
  • Opplæringsplan
  • Organisasjonsplan
  • Liste over alle ansatte i barneverntjenesten
  • Liste over aktuelle saker
  • Tilleggsdokumentasjon som ble bedt fremlagt 15.10.2013, men som ikke fantes:
  • Utfylte avviksrapporteringer knyttet til fosterhjemsarbeid, herunder samtaler med fosterbarn for 2012 og 2013
  • Virksomhetsplan 2013

Tilleggsdokumentasjon som ble fremlagt 16.10.2013:

  • Journalutskrifter for 2013 i én sak
  • 30 saksmapper for fosterhjemsplasserte barn ble gjennomgått under revisjonsbesøket.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 19.06.2013 Varsel om tilsyn
  • 15.08.2013 Innsendt dokumentasjon
  • 22.08.2013 Brev med program for revisjonen og anmodning verifikasjoner
  • Diverse e-poster om praktisk gjennomføring og endringer i programmet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som det ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingFormøteÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Tone Tveito Eidnes

Rådmann

X

 

X

X

Lars Even Olsen

Barnevernleder

X

 

X

X

Anita Etterlid

Teamleder

X

X

X

X

Elisabeth Jacobsen Vännback

Barnevernkonsulent

 

X

X

 

Helene Sagabråten

Konstituert teamleder

 

X

X

X

Tonje Grønstad

Barnevernkonsulent

 

X

X

X

Torill Stavanes

Barnevernkonsulent

 

X

X

X

Arnhild Trageton Braathen

Kontorkoordinator

X

   

X

Frøydis Stoveland Dekko

Teamleder

     

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: Seniorrådgiver Ole H. Bals, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Seniorrådgiver Marit Eide, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Seniorrådgiver Torstein Heen, Fylkesmannen i Buskerud