Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Om kommunens vedtak omsorgstjenester er i overensstemmelse med reglene i forvaltningsloven
  • Om kommunen gir tjenester til innbyggere som fyller vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a annet ledd
  • Om tjenesten som ytes er forsvarlige i utforming og omfang
  • Om innvilgede tjenester blir iverksatt, fulgt opp og evaluert i forbindelse med endringer i brukers behov
  • Om tjenesteytere blir gitt nødvendig kunnskap og har ferdigheter for å kunne gi et forsvarlig tjenestetilbud
  • Om plikter knyttet til koordinering og brukermedvirkning blir ivaretatt.

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for følgende avvik:

  1. Mange av vedtakene som fattes i Nes kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til begrunnelse
  2. Nes kommune gir ikke forsvarlige tjenester til alle mennesker med sammensatte behov

Det ble i tillegg gitt to merknader i tilsynet:

  1. Nes kommune har rutinebeskrivelser og vedtak med feil hjemmelshenvisninger
  2. I mange tilfeller sendes saksutredning ut til søker som vedtak. Disse inneholder mye standardtekst og er til dels svært uoversiktlige.

Dato: 12.04.13

Wenche Jensen
revisjonsleder

Hege Kylland
revisor

 

Agnes Moe
revisor

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nes kommune, Pleie og omsorg i perioden 19.12.12 – 29.04.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse – og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nes kommune har 3 435 innbyggere. Tildeling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven er lagt til enhet Pleie og omsorg. Leder for enheten er direkte underordnet rådmann. Under enhetsleder ligger Koordinerende enhet, Tildelingskontoret og fagansvarlig sykepleier. I tillegg er det fem avdelinger: avdeling Tjenester funksjonshemmede, avdeling Tjenester demensomsorg, avdeling Elverhøy, avdeling Hjemmebasert omsorg og avdeling Psykisk helse og rusomsorg. Det er fire avdelingsledere som leder de fem avdelingene; det er samme leder i avdeling Tjenester til funksjonshemmede og avdeling Psykisk helse- og rusomsorg. Det fattes vedtak om tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven på Tildelingskontoret, avdeling tjenester til funksjonshemmede og i avdeling Psykisk helse og rusomsorg. Det er to tildelingsteam i kommunen. Tildelingsteam hjemmebasert/bolig /institusjon som fatter vedtak om praktisk bistand/opplæring, avlastning, helsetjenester i hjemmet og institusjonsopphold. Dette teamet tildeler også omsorgsboliger. Tildelingsteam funksjonshemmede/psykisk helse som fatter vedtak om alle tjenester kommunen har plikt til å yte etter helse- og omsorgstjenesteloven. Det er møter i begge tildelingsteam hver uke, med faste møtedeltakere og annet relevant personale innkalles ved behov.

Kommunen yter tjenester til 13 personer som bor i samlokaliserte, kommunale boliger hvorav fire er brukere med omfattende behov. I tilknytning til disse boligene er det personalbase som også benyttes som fellesareal for sosiale aktiviteter for beboerne.

Koordinerende enhet ble opprettet i mars 2013. Fra samme tidspunkt er det denne enheten som skal tildele koordinator og følge opp arbeidet med individuell plan.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 19.12.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 13.03.13.

Intervjuer

14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14.03.13.

4. Hva tilsynet omfattet

  • Gjennomgang av vedtak på omsorgstjenester for å undersøke om disse er i overensstemmelse med reglene i forvaltningsloven
  • Hvordan kommunen gir tjenester til innbyggere som fyller vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a annet ledd
  • Om tjenester som ytes er forsvarlige i utforming og omfang
  • Hvordan innvilgede tjenester blir iverksatt, fulgt opp og evaluert i forbindelse med endringer i brukers behov
  • Hvordan tjenesteytere blir gitt nødvendig kunnskap og har ferdigheter for å kunne gi et forsvarlig tjenestetilbud
  • Hvordan plikter knyttet til koordinering og brukermedvirkning blir ivaretatt.

Fylkesmannen har, gjennom tilsynsvirksomhet knyttet til bruk av tvang overfor mennesker med utviklingshemming, vært på flere stedlige tilsyn i Nes kommune. Vi har også gjennomført hendelsesbaserte tilsyn som følge av klager fra pårørende til brukere med sammensatte behov. På bakgrunn av tilbakemeldinger og informasjon vi har fått gjennom denne tilsynsvirksomheten, ble det besluttet å gjennomføre en systemrevisjon. Fylkesmannen ønsket å undersøke kommunens praksis for å tildele tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven og hvordan tjenestene ytes til mennesker med behov for bistand i hverdagen. Tilsynet omfattet både tjenester som ytes til hjemmeboende i ordinære boliger og beboere som bor i kommunale boliger som følge av at de trenger mer og tettere oppfølging. Fylkesmannen så både på prosessen fram mot vedtak, vedtaksutforming og tjenesteytingen. I tillegg undersøkte vi hvordan koordinering, brukermedvirkning og arbeidet med individuell plan blir ivaretatt i Nes kommune.

5. Funn

Avvik 1

Mange av vedtakene som fattes i Nes kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til begrunnelse

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Forvaltningslovens §§ 11a og 16, forvaltningslovens kapittel V, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det er ingen konkret vurdering av vilkårsbestemmelsen i pasient- og brukerrettighetslovens § 2-1 a annet ledd i vedtakene om hva som gjør at den enkelte bruker fyller vilkårene for å få tjenester
  • Mange av vedtakene om omsorgslønn viser ikke til hvilken del av omsorgen den pårørende yter som er å anse som særlig tyngende
  • Kommunen tildeler i stor grad 2 eller 4 timer støttekontakt. Det er ikke oppgitt i vedtaket hvorfor søker får det angitte antall timer og hvordan dette skal dekke det hjelpebehovet søker har
  • Konklusjonen i mange vedtak er ikke knyttet opp til hvordan utmålte tjenester skal dekke det faktiske tjenestebehovet bruker har
  • Krav om forhåndsmeldinger er ikke implementert i kommunens rutiner for saksbehandling og i flere vedtak er tjenestene redusert uten at det er opplyst i vedtaket om at dette er meldt søker på forhånd.

Kommentar:

Det er flere enheter i kommunen som fatter vedtak om helse- og omsorgstjenester. Det er imidlertid ingen ensartet praksis for hvordan vedtakene skal utformes. Dette medfører at mange vedtak er i overensstemmelse med forvaltningslovens regler og ivaretar bestemmelsene på en god måte, mens andre vedtak er svært mangelfulle. I mange tilfeller sendes saksutredningen ut som vedtak, noe som isolert sett ikke er i strid med forvaltningsloven. Derimot kommer ikke begrunnelsene for hvorfor kommunen vurderer at tilmålte tjenester er tilpasset søkers tjenestebehov fram av disse vedtakene. Det er ikke rutiner i kommunen som sikrer at praksisen blir lik hos de ulike saksbehandlere slik at alle vedtak blir i overensstemmelse med forvaltningslovens regler. Vi har også funnet flere eksempler på at tjenester blir redusert uten at kommunen begrunner reduksjonen ut i fra endrete behov eller har varslet dette på forhånd. Tilsynet har ikke klart å avdekke noen standarder for tildeling av tjenester, men vi ser at mange får det samme omfanget av tjenester. Dette gjelder særlig støttekontakt og praktisk bistand i hjemmet.

Avvik 2

Nes kommune gir ikke forsvarlige tjenester til alle mennesker med sammensatte behov

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2, 3-1, 3-2 nr. 6 b og d, 3-6, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1 a annet ledd, 3-1, 7-2 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Mange tjenestemottakere får ikke dekket sitt behov for individuelt, tilrettelagte tjenester
  • Flere tjenestemottakere som har behov for hjelp når de ønsker å gå ut, får ikke dette
  • Behov for støttekontakt utredes ikke systematisk og det fremkommer at behovet skal dekkes gjennom kollektive aktiviteter uten at det er vurdert på individuelt grunnlag
  • Det er ikke dokumentert at tjenestetilbudet blir evaluert systematisk. Det blir heller ikke systematisk fattet nye vedtak der kommunen ser at det er endringer i tjenestebehovet
  • Koordinatorer har ikke tilstrekkelig ressurser til å kunne følge opp enkeltpersoner.
    Koordinerende enhet har ikke oversikt over de individuelle planene som finnes i kommunen
  • Det skrives i liten grad avvik på manglende tjenester knyttet til vedtaket og dette er heller ikke implementert i eksisterende rutiner for avvikshåndtering
  • Det er gjennomført en nedbemanning uten at det er vurdert om tjenestene ytes i overensstemmelse med vedtak som brukerne har
  • Enkelte ansatte har for mange oppgaver til at oppgavene kan ivaretas på en forsvarlig måte.

Kommentar

Nes kommune har gjennomført en nedbemanning i enkelte tjenester uten at et er vurdert ut i

fra brukernes behov. Dette gjelder spesielt i de samlokaliserte boligene. Det er heller ikke fattet nye vedtak om tjenester, slik at behovet for tjenester er ikke vurdert til å være mindre. Dette blir også bekreftet i samtaler og dokumentasjon. Det har vært en del sykefravær blant ledende personer i organisasjonen, men det blir ikke benyttet vikarer i deres fravær. Dette gir en uforholdsmessig stor arbeidsmengde på enkeltpersoner som ikke har mulighet til å følge opp alle de oppgaver som de er pålagt. Dette går særlig ut over evaluering av vedtak og koordinering av tjenester. Det blir oppnevnt koordinatorer, men mange har i begrenset grad mulighet til å følge opp de oppgaver som denne rollen medfører. Dette bekreftes også gjennom tilbakemeldinger kommunen har fått fra pårørende og dokumentasjon som er lagt frem for tilsynsmyndigheten.

Merknader:

  1. Nes kommune har rutinebeskrivelser og vedtak med feil hjemmelshenvisninger
  2. I mange tilfeller sendes saksutredning ut til søker som vedtak. Disse inneholder mye standardtekst og er til dels svært uoversiktlige.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunen har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et systematisk kvalitetsforbedringsarbeid som først og fremst stiller krav til systematisk styring og ledelse av tjenesten. Nes kommune har et internkontrollsystem, men dette blir verken benyttet systematisk eller fulgt opp av ledelsen. Det er etablerte systemer for å melde om endrede behov hos hjemmeboende som mottar praktisk bistand. Når det gjelder personer med sammensatte behov, blir ikke tjenestene evaluert. Flere tjenestemottakere får ikke de tjenestene de har krav på i henhold til vedtak, men det skrives ikke avvik på dette. Vedtakene for beboere i samlokaliserte boliger er ikke kjent for de ansatte. Ansvarlige for tjenestene i samlokaliserte boliger er pålagt så mange oppgaver, at det ikke er mulig å følge dette opp. Ledelsen i kommunen er klar over at ansatte er presset både på tid og oppgaver, men dette har ikke systematisk blitt fulgt opp. Antall ansatte som yter tjenester i samlokaliserte boliger spesielt, er for få til at brukerne kan få de tjenestene de har krav på i henhold til sine vedtak fordi kommunen har besluttet å skjære ned på bemanningen. Dette er meldt til ledelsen uten at dette er fulgt opp av kommunen. Slike meldinger skjer imidlertid ikke som en del av et internkontrollsystem, og det er ikke dokumentert at kommunikasjonen har nådd toppledelsen i kommunen. Fylkesmannen finner heller ikke dokumentasjon på at toppledelsen har bedt om en evaluering av tjenesteytingene etter at nedskjæringene ble vedtatt.

7. Regelverk

  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. av 24.06.11 nr. 30
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.67 nr. 45
  • Lov om pasient- og brukerrettigheter av 02.07.99 nr. 63
  • Lov om helsepersonell mv. av 02.07.99 nr. 64
  • Forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1349
  • Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1393
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.02, nr. 1731

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  1. Administrativ organisering – Nes kommune
  2. Virksomhetsplan for resultatenhet Pleie og omsorg i Nes kommune herunder opplæringsplan
  3. Tjenestekart enhet Pleie og omsorg Nes kommune
  4. Oversikt over saksbehandlere og ansatte med myndighet til å fatte vedtak etter Helse og omsorgstjenesteloven (2011) i enhet pleie og omsorg, Nes kommune
  5. Oversikt over ansatte som er ansvarlig for iverksettingen av vedtakene
  6. Oversikt over ansatte i samlokaliserte boliger i Tjeneste funksjonshemmede
  7. Administrativt delegasjonsreglement for Nes kommunerevidert 28.06.11
  8. Delegasjon av myndighet til å treffe vedtak i henhold til særlov for hhv Marit Mikkelsplass, Heidi Reenberg og Sonja Merødningen
  9. Delegasjon av myndighet til leder for koordinerende enhet, Sonja Merødningen til å utpeke koordinatorer
  10. Internkontroll enhet Pleie og omsorg, Nes kommune
  11. Metodebeskrivelse – Koordinerende enhet
  12. Metodebeskrivelse – oppgaver for Koordinerende enhet
  13. Metodebeskrivelse – behandling av søknad om Individuell plan
  14. Metodebeskrivelse – opprettelse av Individuell plan
  15. Metodebeskrivelse – Tjeneste avlastning i og utenfor institusjon
  16. Metodebeskrivelse – Tildeling av brukerstyrt personlig assistanse
  17. Metodebeskrivelse – Tildeling av omsorgslønn
  18. Metodebeskrivelse – Tildeling av støttekontakt
  19. Rutiner tildelingskontor PLO saksbehandling pr. 22.3.2010
  20. Metodebeskrivelse – tildeling av praktisk bistand/opplæring
  21. Kopi av 8 kontrakter for støttekontakter
  22. Kopi av 6 kontrakter for avlastningshjem
  23. Funksjonsbeskrivelse for avdelingsleder i avdeling Tjenester til funksjonshemmede og Psykisk helse
  24. Funksjonsbeskrivelse for fagansvarlig vernepleier i avdeling Tjenester til funksjonshemmede
  25. Oversikt over alle navn i Nes kommune som mottar tjenester som omfattes av tilsynet og eventuelle hjelpeverger/partsrepresentanter (i ettertid er det avklart at dette er begrenset til brukere definert under tjenester for funksjonshemmede)
  26. Kopi av en klagesak
  27. Informasjon vedr. tilbud om trygghetsplass – informasjonsmateriell fra Nes kommune
  28. Visma Samhandling SamPro – informasjonsmateriell fra Nes kommune
  29. Kopi av saksutredning og vedtak
    a. 2 vedtak BPA
    b. 24 vedtak praktisk bistand
    c. 6 vedtak støttekontakt
    d. 12 vedtak omsorgslønn
  30. 13 brukermapper ble gjennomgått under tilsynet + stikkprøver i elektronisk brukerjournal
  31. Kopi av saksutredning og vedtak som gjelder 5 vedtak om avlastning for hjemmeboende eldre over 67 år som er innhentet i forbindelse
  32. Partsbrev for saker som er sendt Fylkesmannen
  33. Oversikt over alle tjenestemottakere som mottar tjenester i Nes kommune pr. 28.02.13
  34. Oppdatert søknadsskjema om pleie- og omsorgstjenester/serviceytelser
  35. Sjekkliste for nyansatte ved sykeavdelingen
  36. Døgnrutiner for sykeavdelingen
  37. Arbeidsrutiner for nattjenesten
  38. Oversikt over alle som mottar omsorgstjenester i Nes kommune med hvilke tjenester de mottar og nivået på tjenestene

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 19.12.12 varsel om tilsyn til Nes kommune
  • 11.02.13 dokumentasjon mottatt fra Nes kommune
  • 27.02.13 oversendelse av program for tilsynet
  • 04.03.13 mottatt ufyllende dokumentasjon

Som følge av en misforståelse i starten som innebar at kommunen trodde tilsynsmyndigheten kun skulle se på avdelingen Tjenester til funksjonshemmede, var det også en del e-post korrespondanse mellom Fylkesmannen og kontaktpersonen.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Lene Synnøve Lagmanndokk

Psykisk helse/Tjenester til funksjonshemmede

X

X

X

Solveig Nørstebø

Fagansvarlig Tjenester til funksjonshemmede

X

X

 

Kristin Sveum Lund

Vernepleier, psykisk helsetjeneste

X

X

X

Heidi Reenberg

Avdelingsleder Tjenester til funksjonshemmede og Psykisk helse

X

X

X

Randi K. Rustand

Avdelingsleder bolig Elverhøy, korttids- /rehabiliteringsavdeling

X

X

X

Gerd Jorde

Leder Helse- og sosialutvalget

X

 

X

Gunhild Laila Kofstad

Hjemmehjelp, dementavdelingen

X

X

 

Sonja Merødningen

Fagansvarlig sykepleier Pleie og omsorg/stedfortreder for enhetsleder Pleie og omsorg

X

X

X

Marit Mikkelsplass

Leder tildelingskontoret, Pleie og omsorg

X

X

X

Margit G. Tvedt

Avdelingsleder Hjemmebasert omsorg

X

X

X

Stine Nygaard

Sykepleier hjemmetjenesten

X

X

 

Judith Leikanger

Omsorgsarbeider

X

X

 

Rune Ihle

Høyres representant i Helse- og sosialutvalget

X

 

X

Else Horge Aspelin

Nes kommune

 

X

X

Ole I Hallingstad

Økonomisjef

   

X

Borghild Høva

Avdelingsleder avdeling Demensomsorg

   

X

Markus Svartholt

Assistent

 

X

 

Charlotte Nellø

Saksbehandler

 

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Wenche Jensen, revisjonsleder
Hege Kylland, revisor
Agnes Moe, revisor