Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmennene gjennomfører i 2012 landsomfattende tilsyn med behandling av søknad om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. I forkant av tilsynet har fylkesmannen vært i kontakt med NAV Loppa som har opplyst at de ikke har brukere med forsørgeransvar som mottar økonomisk sosialhjelp. Tilsynet med NAV Loppa vil derfor se på om søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt, uten særlig fokus på brukere med forsørgeransvar.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at søkeres rett til økonomisk stønad blir ivaretatt. Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og derunder til internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav
  • Om kommunen sikrer at det foretas individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

  • Håndtering av henvendelser/søknader
  • Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
  • Vurderinger og beslutninger

Det ble påpekt et avvik på følgende områder:

Avvik:

Loppa kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.

Irja Mone Urdal
revisjonsleder

Ingunn A. Dahlen
revisor

 

Linda Kråkenes
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Loppa kommune ved NAV Loppa i perioden 29.02.12 - 10.12.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2012.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Loppa kommune har pr. 1. januar 2012 et innbyggertall på 1087, hvorav halvparten bor i kommunesenteret Øksfjord. De resterende bor i mindre samfunn uten veiforbindelse til kommunesenteret. Kommunen er organisert som en tre-nivå kommune med rådmann, helse- og omsorgssjef og avdelingsledere for ulike avdelinger innen helse- og sosialområdet.

NAV Loppa ble etablert i mai 2008, og da ble både kommunens sosialtjeneste og barnevernstjeneste organisert sammen med trygdeetaten og arbeidsetaten. Fra september 2011 er barnevernstjenesten tatt ut av NAV. I tillegg til minimumsløsningen er ansvaret for rusomsorg, gjeldsrådgivning, TT-tjenesten, midlertidig botilbud og boliger for vanskeligstilte lagt til NAV. Lokal samarbeidsavtale med NAV Finnmark er datert 03.11.2011.

Kontoret har to statlige stillinger (hvorav en er NAV-leder) og en kommunal stilling. I tillegg har kontoret en ruskonsulent i prosjekt, men denne personen er ikke involvert i mottak eller behandling av saker om økonomisk sosialhjelp. NAV Loppa har gjennomgått en total utskiftning av ansatte i 2010 og 2011, og alle på kontoret er nytilsatte. NAV-leder begynte i juli 2011, sosialkonsulenten begynte i september 2011 og stillingen som statlig konsulent var i en ansettelsesprosess på tilsynstidspunktet. Ruskonsulenten ble ansatt september 2011.

Alle som henvender seg ved personlig oppmøte til NAV kontoret får snakke med en vert i skranken. Som hovedregel er det en av de to saksbehandlerne (statlig og kommunal) som sitter i skranken, og NAV-leder ved behov. Henvendelser som gjelder økonomisk sosialhjelp sluses direkte til den kommunalt ansatte. Det er kun personen i den kommunale stillingen som mottar og behandler søknader om økonomisk sosialhjelp. Vedkommende har sosialfaglig utdannelse.

I følge årsrapporten for 2011 behandlet NAV Loppa 168 søknader om økonomisk sosialhjelp fordelt på 37 brukere.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 29.02.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.05.12.

Intervjuer

4 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved mottaket i NAV Loppa 14.05.12.

Sluttmøte ble avholdt 15.05.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn i Loppa kommune ved NAV Loppa undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Dette innebærer at det skal være en forsvarlig håndtering av henvendelser om økonomisk stønad. Det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet, og stønadsbehovet skal vurderes individuelt. Utmålingen skal være i samsvar med søkers hjelpebehov.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

  • Håndtering av henvendelser/søknader
  • Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
  • Vurderinger og beslutninger

Her med utgangspunkt i vedtak etter §§18 og 19.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke:

  • Om Loppa kommune gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at det gjøres en forsvarlig kartlegging før behandling av søknad.
  • Om det foretas individuelle vurderinger som grunnlag for beslutning i vedtak om økonomisk stønad, og for beslutning om stønadens størrelse.
  • Om Loppa kommune sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov- og forskriftskrav.

En målsetning ved tilsynet er i tillegg å være et bidrag i kommunens eget kvalitets-forbedringsarbeid. Fokus for tilsynet er på eventuelle svakheter i systemet, i stedet for å fokusere på enkeltstående feilgrep.

5. Funn

Avvik:

Loppa kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.

Avvik i forhold til følgende lovkrav:

  • Lov om sosiale tjenester i NAV §§ 4, 5, 18, 19. Internforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det er en beskrivelse av de faktiske forhold rundt søker i vedtakene om økonomisk sosialhjelp. Det fremkommer derimot ikke av vedtakene en individuell vurdering av søker/ familiens faktiske situasjon, slik at søker kan forstå hva som er lagt til grunn for vedtaket.
  • Det fremkommer ikke i vedtak eller journalnotat hvilken livsoppholdssats som er lagt til grunn for beregningen av stønad. Det fremkommer heller ikke en vurdering av om statlig norm er riktig stønadsnivå i den enkelte sak. I 20 av 36 vedtak fremkommer det ikke individuell vurdering av stønadsnivå. Dette gjelder både vedtak om nødhjelp og ordinært livsopphold.
  • Det gjennomføres ikke risikovurderinger for å forebygge svikt saksbehandlingen, slik at nødvendige tiltak kan planlegges og iverksettes ved behov.
  • Det foretas ikke en jevnlig faglig gjennomgang av saksbehandlingen, slik at svikt i behandlingen av søknader om økonomisk stønad kan avdekkes. Det er ikke opprettet møtearenaer for faglig drøfting, samt risiko- og sårbarhetsvurderinger.
  • Styringslinjene fra NAV-leder til rådmann er uklare. NAV-leder er ikke kjent med hvem som er nærmeste overordnede.
  • Det er ikke kjent i organisasjonen hvem som har beslutningsmyndighet for vedtak når NAV-leder er borte. I NAV-leders fravær har vedtak om økonomisk sosialhjelp blitt godkjent av personer uten nødvendige fullmakter. Kommunens rutiner har ikke fanget opp dette.
  • Det er ikke avklart hvordan den sosialfaglige kompetansen skal ivaretas når den ene saksbehandleren med slik kompetanse ikke er tilstede. Saksbehandler blir oppringt i fritiden.
  • Det er ikke samsvar mellom dagens praksis og det som finnes av nedfelte rutiner i kontoret. Rutinen: ”Start sosialhjelpen selv” – brukes ikke, og er udatert. ”Rutinehåndbok sosialtjenesten”, datert 2006 brukes ikke og er ikke oppdatert.
  • Kommunenes egen forvaltningsrevisjon av sosialtjenesten og NAV Loppa fra 2011 har påpekt at det må arbeides med en gjennomgang av rutiner for å sikre at lovkravene blir etterlevd fullt ut. Det ble også anbefalt å utarbeide rutiner for internkontroll.

Kommentar til punkt 2 og 3:

Jf forvaltningsloven § 25 skal det stå i vedtaket hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjelder økonomisk sosialhjelp er søkerens økonomiske situasjon en vesentlig og som regel avgjørende del av faktabeskrivelsen. Søkeren må derfor få vite hvilke faktiske forhold NAV har bygget på i sitt vedtak. Hovedhensyn bak forvaltningsmessig skjønn skal også nevnes.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedring.

Gjennom tilsynet har vi avdekket at mangelfulle rutiner og ansvarsavklaringer gjør at dagens organisering av NAV-kontoret ikke klarer å sikre at kartlegging, vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad er i tråd med lov og forskriftskrav. Det mangler planer, rutiner og strategier rundt arbeidet med økonomisk sosialhjelp. Dette gjør kommunen sårbar i forhold til å fange opp feil ved forvaltningen av arbeidet med økonomisk sosialhjelp.

NAV Loppa har gjennomgått en total utskiftning av ansatte i 2010 og 2011, og alle på kontoret er nytilsatte. Det har gitt kontoret en stor sårbarhet i kombinasjon med manglende rutiner. NAV Loppa har ikke opplæringsplan eller kompetanseplan. Kommunen har ingen systematisk kvalitetssikring av vedtakene. Dette gjør kontoret sårbart i forhold til å fange opp svikt i tjenestene. Organisasjonskartet er ikke oppdatert, og det er uklart hva som er dagens struktur. Delegasjonsreglementet viser uklart ansvarsforhold mellom NAV- leder og helse- og omsorgssjef. NAV- leder er ikke i rådmannens ledergruppe. Kommunen har ikke en stedfortreder for NAV- leder på tilsynstidspunktet. Det er i tillegg uklart hvilke fullmakter saksbehandler har.

NAV-Loppa er et lite kontor og omfanget av skriftlige rutiner skal tilpasses dette. Derimot gir små kontor også en større sårbarhet som i seg selv setter store krav til behovet for skriftlighet, særlig ved store utskiftninger som det NAV Loppa har opplevd. Konsekvensene ved manglende styringssystem er at feil ikke fanges opp, noe som igjen vil få konsekvenser for brukerne av NAV-kontorets tjenester.

Tilsynsmyndigheten ble under besøket gjort kjent med at det er planlagt å jobbe med rutiner ved kontoret.

7. Regelverk

Aktuelle lover, forskrifter og veiledere:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen med forskrifter
    - Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
    - Forskrift til forvaltningsloven med forskrifter
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Rundskriv:
    - A-2/2011 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold
    - I-34/2001 og A-16/2006 Forskrift om Sosialtjenesteloven kapittel 5
    - IS-6/2004 og IS-17/2005 Regler for stønad til samboere

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart av leder- og styringsstrukturen fra årsmeldingen 2011, ikke oppdatert ihht faktisk struktur
  • Organisasjonskart for NAV Loppa datert 10.05.11, ikke oppdatert ihht faktisk struktur
  • Lokal samarbeidsavtale mellom NAV Finnmark og NAV Loppa datert 03.11.11
  • CV for de ansatte ved NAV Loppa, udatert.
  • Utlysningstekst for nåværende ansatte sosialkonsulent, ruskonsulent og NAV-leder.
  • Administrativ subdelegasjon fra rådmann til NAV-leder datert 21.08.08
  • Delegering av myndighet til å bestille, attestere og anvise varer og tjenester datert 06.10.11
  • Kompetanseplan for Loppa kommune 2010-2014 med handlingsplan for 2010/2011. NAV-kontoret er ikke med i handlingsplanen.
  • Rapport for forvaltningsrevisjon 2011 med sosialtjenesten og NAV-Loppa datert 23.08.11
  • Kommunestyrevedtak datert 14.12.11 om forvaltningsrevisjonsrapporten
  • Årsmelding 2011 for NAV-Loppa og barneverntjenesten, udatert
  • Årsmelding 2010 for NAV-Loppa og barneverntjenesten, udatert
  • Rutinehåndbok Sosialtjenesten med div maler, datert 2006
  • Rutiner som dagens vert oppdatert 21.09.11 (ikke i tråd med dagens praksis)
  • Skjema for søknad om økonomisk sosialhjelp
  • Skjema ”Start sosialhjelpen selv”, udatert
  • 36 vedtak om økonomisk sosialhjelp og underliggende dokumentasjon, hvorav 4 gjaldt akutt hjelp (nødhjelp)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn sendt 29.02.12
  • Mottatt dokumentasjon fra kommunen datert 16.04.12
  • Mottatt dokumentasjon fra kommunen datert 08.05.12
  • Brev om program for tilsynet datert 10.05.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Charles Jærvi

NAV leder

X

X

X

Johanna Isaksen

Helse og omsorgssjef

X

X

X

Alice Lauvnes

Saksbehandler

X

X

X

Bjørnar Tollefsen

Rådmann

X

X

 

Annie Mikalsen

Ruskonsulent

X

 

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Linda Kråkenes revisjonsmedarbeider
Ingunn A. Dahlen revisjonsmedarbeider
Irja Mone Urdal revisjonsleder