Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens arbeid med undersøkelser jf. barnevernloven § 4-3.
  • Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.
  • Barns rett til medvirkning er undertema til begge de ovennevnte temaene.

Tilsynet avdekket to avvik:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at vurderinger i undersøkelsene gjennomføres og dokumenteres.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke i tilstrekkelig grad at hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir evaluert.

Dato: 19.03.12

Ida Kjerschow Harstad
revisjonsleder

Arild Bækkevold
revisor

 

Yngvild Fløgstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Åmot kommune i perioden 28.11.11 – 19.03.12. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Åmot kommune har et folketall på ca 4300, og av disse er ca 900 barn.

Andelen barn som mottok tiltak fra barneverntjenesten lå i 2010 på 6,5 %. Barneverntjenesten i Åmot kommune mottok 19 bekymringsmeldinger siste halvår i 2011, 18 undersøkelser ble gjennomført og 38 barn mottok hjelpetiltak i samme periode.

Kommunen er organisert i et todelt ledernivå med rådmannen og hans stab med støttefunksjoner øverst, med 13 virksomhetsområder underlagt seg. Barneverntjenesten er organisert under virksomhetsområdet Ressurssenter helse og forebygging (RHF) sammen med helsestasjon, psykisk helse, legetjenesten, fysio - og ergoterapitjeneste, samt dagavdeling og bofellesskap for utviklingshemmede.

Barneverntjenesten har tre ansatte, inkludert barnevernleder. I tillegg har de tiltakskonsulent i 50 % stilling og merkantil i 20 % stilling. Saksbehandlerne arbeider med alle deler av barneverntjenestens oppgaver, hjemkonsulenten arbeider med tiltak i hjemmet og merkantil for barneverntjenesten arbeider primært med saksbehandlingsoppgaver i forhold til økonomi.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.11.11.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt den 25.01.12.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 26.01.12..

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser jf. barnevernlovens § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema for begge hovedtemaene. Medvikning i denne sammenheng vil si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg. Denne retten fremgår av barnevernlovens § 6-3. Barn rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunene sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorgs til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at vurderinger i undersøkelsene gjennomføres og dokumenteres.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 2-1, § 4-3 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11 d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

  1. I 7 av de 11 saksmappene som ble gjennomgått forelå det ikke spor av en samlet vurdering av undersøkelsene.
  2. Den barnevernfaglige vurderingen som lå til grunn for konklusjonen på undersøkelsene, var ikke mulig å spore i saksmappene.
  3. Det forelå undersøkelsesrapport i kun 2 av 11 saker.
  4. Dokumentasjon ble i stor grad gjort i form av journalnotater. Journalnotat er et internt dokument og i utgangspunktet ikke å regne som en del av sakens dokumenter.
  5. Gjennomgang av saksmappene avdekket at det i fem saker var fattet vedtak på videre undersøkelser. Konklusjonen var dermed ikke klar ved avslutning av undersøkelsen.
  6. Det forelå en nylig revidert prosedyre for gjennomføring av undersøkelser, men prosedyren var ikke implementert, herunder var plan for undersøkelse og undersøkelsesrapport i liten grad benyttet.
  7. Barns medvirkning i undersøkelsen fremkommer ikke i sakens dokumenter. Det er ikke spor av barnas utsagn i vurderinger og konklusjon på undersøkelsen.
  8. Prosedyre og sjekkliste for samtale med barn inneholder ikke lovens krav til barns medvirkning.
  9. Det er ikke beskrevet hvem som til enhver tid er barnevernleder, altså hvem som har myndighet til å fatte akuttvedtak og be om politibistand i undersøkelser.

Kommentar:

Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen avdekke om barn lever under forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, og må derfor foreta nødvendige og tilstrekkelige undersøkelser, herunder utrede barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgskompetanse. Ved avslutningen av en undersøkelse skal det foretas endelige vurderinger og beslutninger vedrørende barnets omsorgssituasjon. Da må sakens faktum være klarlagt på en slik måte at det kan avgjøres om saken skal henlegges, det skal iverksettes tiltak eller om begjæring om tiltak skal fremmes for fylkesnemnda. De faglige vurderingene i saken må være tilstrekkelig dokumentert, slik at det er mulig i ettertid å se hva beslutningen er basert på. Barnevernloven innehar ingen egen journalplikt, men er underlagt forvaltningslovens bestemmelser om at muntlige opplysninger skal nedtegnes dersom de har betydning for saken. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og dokumenter. I brev fra BFD datert 6. juli 1993 understreker departementet også viktigheten av journalføring i barneverntjenesten av hensyn til å oppbevare opplysninger for ettertiden.

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke i tilstrekkelig grad at hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir evaluert.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernlovens § 4-5 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

  1. Av de 12 tiltakssakene som ble gjennomgått, forelå det tiltaksplan i 10 saker. Det var imidlertid ikke dokumentert evaluering av tiltaksplanene i noen av sakene.
  2. Det fremkom under intervju og i journalnotater at evaluering delvis ble gjort muntlig, imidlertid ble ikke evalueringer skriftliggjort og endelig vurdering dokumentert.
  3. Det foreligger en mal for evaluering av tiltak i barneverntjenestens rutinehåndbok, men denne er ikke benyttet som saksdokument.
  4. Det foreligger ingen intern rutine for hvordan evaluering av tiltaksplaner skal gjennomføres.
  5. Det foreligger ingen intern rutine for kontroll med at tiltaksplanene faktisk er evaluert.
  6. I sakens dokumenter var det ikke spor av at barn hadde medvirket i evalueringen.
  7. Det foreligger en sjekkliste for samtale med barn, men den sikrer ikke barns rett til medvirkning.

Kommentar:

I henhold til barnevernloven § 4-5 skal det utarbeides en tiltaksplan når det treffes vedtak om hjelpetiltak. Tiltaksplanen skal være skriftlig, gi en oversikt over de tiltak som er iverksatt, og være det verktøyet som skal sikre planmessig, regelmessig og målrettet oppfølging. Det er sentralt at de hjelpetiltak som iverksettes skal fungere etter sitt formål; det er derfor presisert at barneverntjenesten skal følge nøye med og vurdere om hjelpen er tjenlig eller om de er grunnlag for å iverksette andre tiltak eller omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres jevnlig, fortrinnsvis hvert kvartal. Det forutsettes at barneverntjenesten foretar en konkret vurdering av barnets situasjon på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot situasjonen på vedtakstidspunktet. På bakgrunn av innhentede opplysninger, samt foreldrenes og barnets synspunkter, vurdere om hjelpen er tjenlig eller om det er behov for andre tiltak. Barneverntjenesten må ha rutiner som sikrer at informasjonen blir innhentet, oppsummert , vurdert og konkludert på evalueringstidspunktet. Evalueringen må dokumenteres slik at den er etterprøvbar.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Åmot kommune benytter internkontrollsystemet IKKS som er edb-basert, og som inneholder tjenesteprosedyrer og en avviksrutine. Alle ansatte har brukernavn og passord slik at de kan logge seg inn og benytte systemet. Kommunen benytter også internrevisjon som metode for å kvalitetssikre tjenestene.

Barneverntjenesten sikret sine tjenester ved interne rutiner, og mangler og utfordringer ble muntlig tatt opp i møter. Styringslinjene var så korte at rådmannen og virksomhetsleder hadde kunnskap om utfordrende enkeltsaker i barnevernet, og om områder som skulle forbedres. Små forhold og hyppig, både formell og uformell møtevirksomhet, ga innblikk i kvaliteten på tjenesteytingen. Barneverntjenestens rutinehåndbok var i bruk, og alle prosedyrer og rutiner ble gjennomgått og evaluert fire ganger i året. Den nyeste revideringen var imidlertid ikke implementert, slik at noen rutiner ikke var synlig i bruk i saksmappene og ikke godt nok kjent for de ansatte. I all hovedsak var dette rutiner som sikret at barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av tiltak ble godt nok dokumentert.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kommunens årsberetning fra 2010
  • Organisasjonskart
  • Prosedyrer for internkontroll
  • Stillingsbeskrivelser
  • Prosedyre for undersøkelser, herunder maler og sjekklister
  • Prosedyre for utforming av vedtak og tiltaksplan, herunder maler og sjekklister
  • Prosedyre for internkontroll i barneverntjenesten
  • Rutine for introduksjon av nyansatte i barneverntjenesten
  • Prosedyrer for samarbeid med andre tjenester
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Oversikt over alle aktive tiltakssaker med hjemmeboende barn.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 23 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn ble sendt ut den 28.11.11
  • Dokumentasjon fra kommunen ble oversendt fylkesmannen den 20.12.11
  • E-post fra kommunen med informasjon om kontaktperson datert 21.12.11
  • Fylkesmannen sendte ut program for tilsynet den 05.01.12
  • Foreløpig rapport datert 17.02.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Arne Druglimo

Rådmann

X

X

X

Eva Aastad

Virksomhetsleder

X

X

X

Liv Sand

Barnevernleder

X

X

X

Anja Chr. Ekseth

Barnevernkonsulent

X

X

X

Britt Farestveit

Saksbehandler

X

X

X

Tove Torp

Merkantil

X

X

X

Hege B. Hanssen

Student

X

   

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ida Kjerschow Harstad, seniorrådgiver og barnevernpedagog
Arild Bækkevold, seniorrådgiver og sosialfaglig
Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver og jurist