Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens arbeid med undersøkelser jf. barnevernloven § 4-3.
  • Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er undertema til begge de ovennevnte temaene.

Det ble avdekket to avvik under tilsynet:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i henhold til lovkravet.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke strukturert og planmessig evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn.

Dato: 24.04.12

Ida Kjerschow Harstad
revisjonsleder

Arild Bækkevold
revisor

 

Yngvild Fløgstad
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Engerdal kommune i perioden 12.12.11 – 24.04.12. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Engerdal er den kommunen med lavest folketall i Hedmark, og har ca 1450 innbyggere. Andelen barn i kommunen ligger på ca 20 %. Ved årsskiftet til 2012 var det 13 hjemmeboende barn som mottok hjelpetiltak av barneverntjenesten i Engerdal, og i løpet av 2011 gjennomførte barneverntjenesten 17 undersøkelser etter barnevernloven.

Kommunen er organisert med seks enhetsledere direkte underlagt rådmannen. Barneverntjenesten er organisert under NAV, og enhetsleder for NAV er også barnevernleder.

Barneverntjenesten har to stillingshjemler, men kun den ene var besatt på tilsynstidspunktet. Kommunen har til tider benyttet innleide saksbehandlertjenester på grunn av få ansatte og små forhold.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.12.11.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.03.12.

Intervjuer

3 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittelet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.03.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser jf. barnevernlovens § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema for begge hovedtemaene. Medvikning i denne sammenheng vil si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg. Denne retten fremgår av barnevernlovens § 6-3. Barn rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunene sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

5. Funn

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i henhold til lovkravet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 2-1, § 4-3 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11 d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

1.) Det fårelå ingen beskrivelse av hvem som til enhver tid er barnevernleder og hvilket ansvar som tilligger denne stillingen, herunder hvem som har myndighet til å fatte akuttvedtak og be om politibistand i undersøkelser.

2.) Det var utarbeidet rutiner for gjennomføring av undersøkelser, men disse ble ikke fullt ut fulgt, herunder ble plan for undersøkelsen ikke benyttet. Avviket var ikke fanget opp og korrigert.

3.) Rutinen for gjennomføring av undersøkelsen inneholdt følgende beskrivelse: ”i mange saker vil det også være ønskelig å ha samtale med barnet/ungdommen”. Lovkravet er at alle barn fra 7 år minimum skal informeres og gis anledning til å uttale seg.

4.) Det var kun spor av barns medvirkning i 3 av de 10 undersøkelsessakene som ble gjennomgått.

5.) Det forelå ingen rutiner som sikret fremdriften i undersøkelsen, at det ble foretatt nødvendige undersøkelser eller en tilstrekkelig vurdering før undersøkelsen konkluderes. Barnevernleder hadde ingen rutine for å kontrollere eller underskrive undersøkelsesrapporter.

Kommentar:

Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen avdekke om barn lever under forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, og må foreta nødvendige og tilstrekkelige undersøkelser for å avdekke dette. Ved avslutningen av en undersøkelse skal det foretas endelige vurderinger og beslutninger vedrørende barnets omsorgssituasjon. Da må sakens faktum være klarlagt på en slik måte at det kan avgjøres om saken skal henlegges, det skal iverksettes tiltak eller om begjæring om tiltak skal fremmes for fylkesnemnda. Kommunen skal sørge for at undersøkelsen avsluttes planmessig og forsvarlig. De faglige vurderingene i saken skal være dokumentert slik at det er mulig i ettertid å se hva beslutningen er basert på. Barnevernloven innehar ingen egen journalplikt, men er underlagt forvaltningslovens bestemmelser om at muntlige opplysninger skal nedtegnes dersom de har betydning for saken. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og dokumenter. I brev fra BFD datert 6. juli 1993 understreker departementet også viktigheten av journalføring i barneverntjenesten av hensyn til å oppbevare opplysninger for ettertiden.

Etter barnevernloven har kommunen plikt til å sørge for at de ansatte får nødvendig opplæring til å utføre oppgaver etter barnevernloven jf. bvl § 2-1.

Barn har rett til medvirkning i barnevernets undersøkelse i henhold til barnevernlovens § 6-3.

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999 og gjenspeiles i barnevernloven. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg. Forarbeidene til barnevernloven understreker betydningen av at det benyttes erfarent fagpersonell til slike samtaler.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke strukturert og planmessig evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn.

  • Barnevernlovens § 4-5 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

1.) Alle barn som mottar hjelpetiltak har ikke tiltaksplan. Av de 11 tiltakssakene som ble gjennomgått, forelå det tiltaksplan i 6 av sakene.

2.) Det forelå ingen systemer som sikret at det ble utarbeidet tiltaksplaner i alle saker på vedtakstidspunktet.

3.) Det forelå ingen intern rutine for hvordan evaluering av tiltaksplaner skulle gjennomføres.

4.) Det forelå en rutine for barns medvirkning i arbeid med tiltak, men kun 4 av de 11 saksmappene som ble gjennomgått viste spor av barns medvirkning.

5.)I kun 3 av 11 saker var konklusjonen på evalueringen dokumentert.

Kommentar:

I henhold til barnevernloven § 4-5 skal det utarbeides en tiltaksplan når det treffes vedtak om hjelpetiltak. Tiltaksplanen skal være skriftlig, gi en oversikt over de tiltak som er iverksatt, og være det verktøyet som skal sikre planmessig, regelmessig og målrettet oppfølging. Det er sentralt at de hjelpetiltak som iverksettes skal fungere etter sitt formål; det er derfor presisert at barneverntjenesten skal følge nøye med og vurdere om hjelpen er tjenlig eller om de er grunnlag for å iverksette andre tiltak eller omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres jevnlig, fortrinnsvis hvert kvartal. Det forutsettes at barneverntjenesten foretar en konkret vurdering av barnets situasjon på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot situasjonen på vedtakstidspunktet. På bakgrunn av innhentede opplysninger, samt foreldrenes og barnets synspunkter, vurdere om hjelpen er tjenlig eller om det er behov for andre tiltak. Barneverntjenesten må ha rutiner som sikrer at informasjonen blir innhentet, oppsummert, vurdert og konkludert på evalueringstidspunktet. Evalueringen må dokumenteres slik at den er etterprøvbar.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Engerdal kommune benytter balansert målstyring og målekort som kvalitetssystem. Fra barneverntjenesten ble det rapport jevnlig til rådmannen på måleindikatorer. Rådmannen var imidlertid forholdsvis nyansatt i kommunen, hadde ikke konsentrert sitt arbeid rundt dette kvalitetssystemet og ville etter hvert revidere det for å vurdere om det skulle opprettholdes.

For barneverntjenesten var det utarbeidet en rutinehåndbok, men den var bare delvis i bruk og dette var ikke fanget opp eller korrigert. Nav- leder hadde delegert alle faglige oppgaver til barnevernkonsulenten og andre som i perioder hadde utført barnevernsarbeid, og hadde lite kontroll med kvalitet og rutiner i saksbehandlingen. Saksbehandlingen bar derfor preg av ulikhet, avhengig av hvem som hadde ansvar for saken. Dette gjorde risikoen for avvik forholdsvis stor, med få ansatte i barneverntjenesten og lite kontroll med den enkeltes arbeid.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Deler av kommunens årsrapport for 2010
  • Organisasjonskart
  • Styringsdokumenter
  • Samarbeidsavtale for NAV
  • Delegasjonsreglement
  • Virksomhetsplan for NAV Engerdal for 2011
  • Oversikt over ansatte
  • Oversikt over barneverntjenestens møter
  • Kompetranseplan
  • Brukerundersøkelse og vedtak om brukerutvalg
  • Risikovurdering for barneverntjenesten
  • Internkontroll for barneverntjenesten
  • Rutinehåndbok
  • Liste over aktive tiltakssaker

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 21 dokumentmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 12.12.11
  • E-post fra kommune med angivelse av kontaktperson for tilsynet datert 18.01.12
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen den 03.02.12
  • Program for tilsynet datert 28.02.12
  • Foreløpig rapport datert 23.03.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Håvard Haug

Rådmann

X

X

 

Torild Storsnes

Virksomhetsleder for NAV

X

X

X

Reidun Drevsjømoen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ida Kjerschow Harstad, seniorrådgiver og barnevernpedagog
Arild Bækkevold, seniorrådgiver og sosialfaglig
Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver og jurist