Helsetilsynet

1. Samandrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte den 11.9.- 13.09.2012 tilsyn med barneverntenesta i Kvinnherad kommune. Denne rapporten gjer greie for dei avvika som blei påpeikte innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

Tilsynet omfatta barneverntenesta sitt arbeid med undersøkingar og evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn, med barns rett til medverknad som undertema for begge hovudtema.

Barnevernets arbeid med undersøkingar er grunnlaget for å sikre at barn som treng det skal få rett hjelp til rett tid. Det er sentralt for barn og deira føresette at tiltaka som blir sett i verk fungerer som planlagt og derfor er evaluering av tiltaka viktig.

Tilsynet har funne at Kvinnherad kommune, barneverntenesta, ikkje har nødvendig styring og kontroll med at krav i barnevernlova knytt til undersøking og evaluering blir følgde. Dette medfører mellom anna at det i einskilde tilfelle tar for lang tid før hjelpetiltak blir satt inn og at evaluering av tiltaka ikkje alltid blir gjennomført.

Det blei gitt to avvik under tilsynet:

Avvik 1:

Kvinnherad kommune sikrar ikkje at undersøkingar vert gjennomført slik lov og forskrift krev.

Avvik 2:

Kvinnherad kommune gjennomfører ikkje tilstrekkeleg evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn.

Frist for å gi tilbakemelding om tiltak for å rette avvika er sett til 1.november 2012.

Dato: 2. oktober 2012

Vibeke Herskedal
Revisjonsleiar

Ivar Skjolden
Revisor

 

Eirik Lyssand
Revisor

 

 

2. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med barneverntenesta i Kvinnherad kommune i perioden 26.6.2012 - 13.09.2012.

Tilsynet omfattar den kommunale barnevertenesta sine undersøkingar, jf. barnevernlova (bvl) § 4-3, og evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn, jf. bvl § 4-5. Barn sin rett til medverknad står sentralt og er undertema under begge hovudtema, jf. bvl § 6-3. Medverknad vil i denne samanheng vera barns rett til å bli informert og til å uttale seg.

Tilsynet er ein del av det landsomfattande tilsynet som Statens helsetilsyn har vedteke skal gjennomførast i 2012.

Fylkesmannen i Hordaland har fullmakt til å føre tilsyn med barneverntenesta med heimel i bvl § 2-3 b.

Formålet med tilsynet er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin.

Revisjonen omfatta å undersøkje om:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei områda tilsynet omfattar
  • tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Tilsynet blei utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik som er avdekte under tilsynet og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte

3. Omtale av verksemda

Kvinnherad kommune er ein landkommune med 13.300 innbyggjarar. Barneverntenesta ligg innanfor eining tiltak og tenester for barn og unge med kommunalsjef som leiar.

Tenesta er inndelt med to team, undersøkingsteam og oppfølgingsteam med fagkoordinator som leiar for begge teama.

Kvinnherad kommune hadde 1. halvår 2012 overskridingar i 16,6% av avslutta undersøkingar, mot eit landsgjennomsnitt på 17,6%. Pr. 30.06.2012 hadde 75,3 % av barn med hjelpetiltak i Kvinnherad kommune tiltaksplan mot 85,2 % på landsgjennomsnitt.

Fagkoordinator (barnevernleiar) har ansvar for barneverntenesta med 9 stillingsheimlar, i tillegg kjem 1 ½ stillingsheimel knytt til merkantile oppgåver.

Av kommunen sine innsendte kontrollskjema (kvartalsrapportering) går det fram at barneverntensta over tid har hatt ei utfordring når det gjeld fristoverskridingar i høve lovpålagte oppgåver etter barnevernlova.

Kvinnherad kommune fekk i tilført 1 stilling pr 1. februar 2012 i samband med regjeringa si styrking av det kommunale barnevernet.

4. Gjennomføring

Tilsynet omfatta følgjande aktivitetar:

Melding om tilsyn blei sendt ut 26.juni 2012. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 11.september 2012.

Intervju

Under tilsynet blei 8 personar intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 13.september 2012.

5. Kva tilsynet omfatta

Tema for tilsynet var:

1. Barneverntenesta sitt arbeid med undersøkingar

For å kontrollere at undersøkinga blir gjennomført i samsvar med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrar

  • at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking
  • at det blir gjennomført ei konkret og individuell vurdering før undersøkinga blir konkludert

2. Barneverntenesta sitt arbeid med evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn

For å kontrollere at hjelpetiltak for heimebuande barn blir evaluert i samsvar med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrar

  • at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering
  • at det blir gjennomført ei forsvarleg vurdering før evalueringa blir avslutta

Barns rett til medverknad var eit sentral tema gjennom heile tilsynet.

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf bvl § 2-1, andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om, og på kva for ein måte, kommunen si leiing fulgte med på at barneverntenesta utførte dei oppgåver dei er pålagt etter bvl §§ 4-3, 4-5 og 6-3.

6. Funn

Avvik 1:

Kvinnherad kommune sikrar ikkje at undersøkingar blir gjennomført slik lov og forskrift krev

Avvik frå følgjande myndigheitskrav:

  • Lov om barneverntenester §§ 1-1, 4-3, 6-1, 6-3, 6-9, Barnekonvensjonen artikkel 12 og  2-1, andre ledd jf forskrift om internkontroll for kommunens oppgåver etter lov om barneverntenester § 4 g og h.

Kommentar til lovkrav:

Barn har rett til å få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. (§1-1). Barneverntenesta har både ein rett og plikt til å gjere undersøkingar (§4-3). Undersøkinga skal gjennomførast snarast og innan tre månader, i særlege høve innan seks månader (§6-9). Undersøkinga skal skje etter reglane for sakshandsaming i forvaltningslova (§6-1), der barnevernlova ikkje har særreglar. Barn skal informerast og har rett til å uttale seg før det blir tatt avgjerd i sak som gjeld han eller henne. (§6-3, barnekonvensjonen). Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntenesta sin verksemd.

Avviket byggjer på følgjande:

Ikkje alle undersøkingar er gjennomført innanfor fristkrava i lova. Rapporteringsskjema pr 30.6.2012 viser at Kvinnherad kommune i 1.halvår 2012 har brukt meir enn 3 månader i 21 saker. I 6 av desse sakene har ein brukt meir enn 6 månader. Gjennomgang av mapper og intervju stadfestar at fristoverskridingar framleis skjer.

  • Tilsynet viste at det ikkje ligg føre ein einsarta praksis for å vurdere om det ligg føre grunnlag for utvida undersøking.
  • Kontrollskjema og gjennomgang av saker viser at ein del barn venter i lengre tid frå meldinga er avklart til undersøking blir starta.
  • Det ligg føre ei rutine for gjennomføring av undersøking. Denne blir ikkje brukt. Tilsynet avdekka at det ikkje det ikkje ligg føre felles praksis for gjennomføring av undersøking.
  • I dei sakene der det ligg føre undersøkingsrapport og undersøkinga vert henlagt eller vedtak om tiltak blir fatta, var det vanskeleg å få oversikt over kva opplysningar frå undersøkinga som er relevante for den einskilde avgjerda.
  • Tilsynet avdekka at enkelte undersøkingar var henlagt utan at vurdering av alvorsgrad var tilstrekkeleg dokumentert.
  • Munnlege opplysningar som er viktig for den enkelte sak blir ikkje systematisk nedteikna eller journalført.
  • Mapper/journaler viser at kommunen ikkje systematisk dokumenterer dei faglege vurderingar som ligg til grunn for konklusjonen på undersøkinga
  • Det går fram av kommunens rutine at ein minimum skal ha ein samtale med barnet i løpet av undersøkinga. Praksis er at det blir vurdert om ein skal snakke med barnet i undersøkinga og at samtale blir gjennomført, men slik vurdering er ikkje tilstrekkeleg dokumentert. Kommunen har ikkje retningsliner for når/ på kva for eit grunnlag dei skal snakke med barnet åleine.
  • Brot på lovkrav knytt til gjennomføring av undersøkingar er kjent for leiinga i kommunen, men det er ikkje innført endringstiltak som har vore tilstrekkeleg.

Avvik 2:

Kvinnherad kommune gjennomfører ikkje tilstrekkeleg evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn

Avvik frå følgjande lovkrav:

  • Lov om barneverntenester §§ 4-1, 4-5, 2-1,andre ledd, 6-1, 6-3, Barnekonvensjonen artikkel 12 og 2-1, andre ledd jf forskrift om internkontroll for kommunens oppgåver etter lov om barneverntenester § 4 g og h.

Kommentar til myndigheitskrav:

Barneverntenesta har ansvar for å følgje nøye med korleis det går med barnet og foreldra etter at tiltak er sett i verk. Det er ein føresetnad at tiltaket blir evaluert av barneverntenesta i fellesskap med den eller dei som tiltaket er retta mot, først og fremst barnet og foreldra. Barneverntenesta skal på bakgrunn av innhenta opplysningar og barnets synspunkt vurdere om hjelpetiltaket er tenleg, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, om tiltaket skal opphøyre, eller om det er grunnlag for omsorgsovertaking. Barnets synspunkt må tilleggjast vekt i samsvar med barnets alder og utvikling. Retten til å bli høyrt gjeld i alle forhold kring barnet.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Rapporteringsskjema pr 30.6.2012 syner at det mangla tiltaksplan i 24 av 97 saker med hjelpetiltak. Dokumentgjennomgang og intervju viser at det framleis ikkje er utarbeidd tiltaksplan i fleire saker.
  • Leiinga i kommunen har gjennom lengre tid vore klar over manglande utarbeiding av tiltaksplanar, samt manglande ferdigstilling av utarbeida tiltaksplanar, men har ikkje sett i verk tilstrekkelege tiltak for å retta opp i dette.
  • I intervjua går det fram at evaluering i praksis ofte skjer munnleg. Evaluering blir i liten grad dokumentert. Tilsynet avdekka at evaluering ikkje er gjennomført i fleire av sakene og at fleire tiltak ikkje blir evaluert i samsvar med oppsett evalueringsplan.
  • Det ligg føre prosedyre for evaluering av hjelpetiltak som i liten grad blir nytta. Framlagte dokument syner ikkje barneverntenesta sine vurderingar av om målsettinga med tiltaket er oppnådd, eller om andre tiltak burde vore prøvd.
  • Ansvaret for evaluering av hjelpetiltak er i hovudsak overlate til den einskilde saksbehandlar sin oversikt og kapasitet. Krav til evaluering av hjelpetiltak er kjent for leiinga, men ikkje følgd opp med systematiske tiltak.
  • Vi fann ikkje dokumentasjon på at barneverntenesta har informert barnet om deira rett til å bli høyrt og deira rett til å uttale seg ved evaluering av tiltak. Det var lite dokumentasjon på barnas medverknad i evalueringa.

7. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Det lovpålagte styringssystemet for barneverntenestene skal bidra til å sikre at krav i barnevernlova vert halde. Kommunen si styring og kontroll med barnevernets arbeid med undersøkingar er grunnlaget for å sikre at barn som treng det skal få rett hjelp til rett tid. Kvaliteten på undersøkingane er avgjerande for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deira familiar. Vidare er det sentralt for barn og deira føresette at tiltaka fungerer som føresett og derfor blir evaluering av tiltaka viktig. Barneverntenesta må derfor vera oppdatert på om barna får den hjelpa dei trenger og tiltaka må endrast i tråd med eventuelle endringar i behov.

Barns rett til å bli høyrt er nedfelt både i nasjonal barnevernlovgjeving og i FNs barnekonvensjon.

Det er manglar ved fleire sider av styringssystemet ved barneverntenesta i Kvinnherad. Dette har ført til at fleire barn må vente ei tid før undersøkinga blei starta. Det er ikkje felles praksis for gjennomføring av undersøking. Kommunen manglar rutinar for å nedteikne og dokumentere dei faglege vurderingane i det arbeidet som blir gjennomført. Dette gjelder både undersøkingar og evaluering av tiltak.

Fleire saker mangla tiltaksplan, og nokre saker mangla ferdigstilling av tiltaksplanane. Evalueringa av tiltaka og tiltaksplanane skjedde i praksis munnleg og vart i liten grad dokumentert. Dette medfører at ein i ettertid ikkje kan finne dokument som syner barneverntenesta sine vurderingar av om målsettinga av tiltaket er oppnådd, eller om andre tiltak burde vore prøvd.

Barneverntenesta var merksame på at deira vurderingar gjort i saker ikkje alltid vart nedteikna, at oversendte internkontrollrutinar ikkje var revidert sidan 2009 og at rutinar knytt til undersøkingar og evaluering i hovudsak ikkje vart nytta. Barneverntenesta brukar faste team- og fagmøter som drøftingsarena for å sikre at sakene blei vurdert og diskutert før dei konkluderte. Dei nytta og fagsystemet Familia, men i liten grad som kvalitets- og styringssystem.

Leiinga i kommunen er til dels kjent med svikten i tenestene, men endringstiltak som har vore set i verk har ikkje vore tilstrekkeleg for å rette opp i dette.

8. Regelverk

  • FNs barnekonvensjon om barns rettar av 20. november 1989.
  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven).
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr 1584.

9. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over ved førebuing av tilsynet:

  • Organisasjonskart for Kvinnherad kommune
  • Organisasjonskart for Tiltak for tenester til barn og unge (TTBU)
  • Delegasjon av ansvar til TTBU
  • Oppgåvedeling mellom fagkoordinator og verksemdsleiar i TTBU
  • Oversikt over leiarar og tilsett i Kvinnherad kommune
  • Rutinar for melding, undersøking og oppfølging av hjelpetiltak
  • Gjennomgang av melding
  • Undersøking
  • Sjekkliste undersøkingssaker
  • Undersøkingsplan
  • Gjennomgang av hjelpetiltak og tiltaksplanar
  • Arbeidsoppgåver tiltakskonsulent
  • Oppfølging av hjelpetiltak – ansvarsdeling
  • Retningsliner for miljøarbeid
  • Retningsliner for tilsynsarbeid
  • Retningsliner for støttekontaktar og besøksheimar
  • Arkiveringsrutinar barnevern
  • Tilmeldingsskjema TTBU
  • Rutine for overgangen mellom tenester for barn og tenester for vaksne
  • Konsultasjonsteamet Vold og seksuelle overgrep Kvinnherad og Hardanger
  • Rutinar statistikk og ajourhald av Familia
  • Statistikk til Fylkesmannen
  • Fagmøte
  • Internkontroll for barneverntenesta – 2006
  • Evaluering av internkontroll – mal
  • Elektronisk rutinehandbok
  • Oversikt over sjekklister i elektronisk rutinehandbok
  • Årsmelding 2011
  • Forventningsbrev Tiltak og tenester for barn og unge 2012
  • Kompetanseplan for barneverntenesta i Kvinnherad 2012
  • Plan for rettleiing av tilsette i barneverntenesta
  • Vedlegg til elektronisk søknad – søknad om styrking av barneverntenesta

Dokumentasjon som blei gjennomgått:

  • 10 saksmapper der undersøkinga var avslutta innan tidsfristen, saker som blei henlagt og saker der det vart konkludert med hjelpetiltak
  • 10 saksmapper der tre månaders fristen for undersøkinga blei overskriden
  • 10 saksmapper der vedtak om hjelpetiltak er satt i verk i tida før 1. mars 2012
  • 5 saksmapper – fristoverskriding – over seksmånaders fristen
  • Tilgang til og stikkprøver i elektronisk sakshandsamarsystem ”Familia”

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen i Hordaland:

  • E-post med planlegging og avtalar knytt til gjennomføring av tilsynet, program for tilsynet og kva sakmapper ein ønska å gjennomgå.

10. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Namn

Funksjon / stilling

Opningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Monika Haugland Solheim

Verksemdsleiar

X

X

X

Wenche Slåke

Tiltakskonsulent

X

 

X

Solveig Hus Hansen

Barnevernleiar

X

X

 

Greta Johnsen Berg

Barnevernkurator

X

X

X

Gunn Berit Kolltveit Kroka

Barnevernkurator

X

 

X

Heidi Pile

Tiltakskonsulent

X

 

X

Louise Nymoen

Barnevernkurator

X

X

X

Martha Gjevre Tjelle

Barnevernkurator

X

X

X

Anne Kari Andersen

Barnevernkurator/nestleiar

X

X

X

Bente Gundersen

Barnevernkurator

 

X

 

Lisbeth Teigen Røssland

Barnevernkurator/PMTO terapeut

     

Gunhild Kvåle

Miljøarbeidar/tilsynsførar

   

X

Laila Øvstebø

Barnevernkurator

   

X

Gunn Tove Petterteig

Kommunalsjef

 

X

 

Frå Fylkesmannen deltok:
Seniorrådgjevar Eirik Lyssand
Rådgjevar Ivar Skjolden
Seniorrådgjevar Vibeke Herskedal, tilsynsleiar