Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte tilsyn med Bergen kommune ved Nav Åsane 29.oktober 2013.

Denne rapporten gjør greie for avvik som ble påpekt. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet virksomheten har gjort innenfor området tilsynet omfattet.

  • Under tilsynet undersøkte vi om kommunen gjennom sin styringsaktivitet ivaretar plikten til å finne midlertidig bolig i samsvar med sosialtjenesteloven § 27. Det ble blant annet undersøkt hvordan kommunen sikrer:
  • Tildeling av midlertidig bolig - herunder hvordan kommunen gjør kjent adgang til å søke om midlertidig bolig, sikrer forsvarlig saksbehandling og sørger for å skaffe til veie plass i slik bolig.
  • At tilbudet har forsvarlig standard -jamfør rundskriv med hovednummer 35 til Lov om sosiale tjenester i NAV om kvalitetskrav til midlertidig bolig - i dette ligger at boligen skal fylle kravene til hva som skal forstås som midlertidig bolig med hensyn til innholdet i tilbudet og hvordan det er organisert
  • Overgang fra midlertidig til varig bolig - at kommunen bistår med anskaffelse av varig botilbud

Det ble påpekt følgende avvik:

Avvik 1:

Bergen kommune ved Nav Åsane kan ikke alltid tilby midlertidig bolig tilpasset individuelle behov.

Avvik 2:

Vedtakene om midlertidige botilbud er ikke alltid tilstrekkelig begrunnet ved at vurderinger av individuelle behov oftest ikke er synlige i vedtaket selv om de i praksis er gjort.

Dato: 4.desember 2013

Helga Arianson
revisjonsleder

Øystein B. Jacobsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved Nav Åsane 29.oktober 2013. Tilsynet går inn som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten hos Fylkesmannen dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten tar hånd om ulike krav i lovgivningen gjennom internkontrollen sin.

Revisjonen omfattet å undersøke:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • om tiltakene blir fulgt opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • om tiltakene er gode nok for å sikre at lovgivningen blir fulgt

En systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten handler om avvik som er avdekt under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet virksomheten har gjort innenfor de områdene som tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfylling av krav som er gitt i lov eller forskrift

2. Omtale av virksomheten - spesielle forhold

Partnerskapsavtale mellom Bergen kommune og Nav Hordaland regulerer overordnet ansvarsforhold for tjenesteytingen i Nav. Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsning har ansvar for sosiale tjenester, herunder kommunens ansvar etter sosialtjenesteloven § 27 om midlertidig botilbud. Etat for sosiale tjenester har operativt ansvar for tjenestene. Etaten er inndelt i 8 Nav kontor, herunder Nav Åsane. Nav Åsane har en enhetsleder med ansvar for kommunale tjenester, herunder ansvar for å finne midlertidig bolig, samt oppfølging i samsvar med sosialtjenesteloven §§ 17 og 27. Kontoret er inndelt i 7 avdelinger, hvorav 4 fagavdelinger med oppgaver innenfor det kommunale tjenesteområdet; hhv. Mottak, oppfølgingsavdeling, avdeling for rehabilitering og avdeling for bo-oppfølging. Ansvar for behandling er søknader om midlertidig er lagt til de tre førstnevnte avdelingene. Avdeling for booppfølging har ansvar for å iverksette tiltak for å sikre overgang til varig bolig.

Avdelingslederne har fått delegert myndighet til å behandle søknader om tildeling av midlertidig botilbud.

3. Gjennomføring

Varsel om tilsyn ble sendt ut 16.september 2013. Fylkesmannen var i tidsrommet 22-25. oktober 2013 på befaring på 7 av de midlertidige botilbudene Nav Åsane benytter. Selve tilsynsdagen ble det gjennomført åpningsmøte, 8 intervjuer og sluttmøte. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått før og under tilsynet er gitt i kapittel 8.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med at Nav Åsane tildeler midlertidig botilbud av forsvarlig standard for dem som ikke klarer dette selv og at tilbudet har forsvarlig standard, er individuelt tilpasset og at de gir opplysning, råd og veiledning til den enkelte med å finne varig bolig

5. Funn

Avvik 1: Bergen kommune ved Nav Åsane kan ikke alltid tilby midlertidig bolig tilpasset individuelle behov. 

Avvik fra:

Sosialtjenesteloven § 27, jamfør § 5 i samme lov, samt internkontrollforskriften § 4 g og h

Kommentar:

Når lovens vilkår er oppfylt er retten til å få tilbud om midlertidig bolig som naturalytelse absolutt. Dette forutsetter at det til enhver tid er tilstrekkelig kapasitet på midlertidige botilbud som tilfredsstiller de grunnleggende kvalitative krav som loven stiller. For å ivareta de individuelle behovene er det videre nødvendig at de midlertidige botilbudene er tilstrekkelig differensierte. Krav til internkontroll innebærer at ledelsen må sørge for systematiske tiltak som er tilstrekkelige til at tildelingen skjer i samsvar med disse lovkravene. Videre må ledelsen ha en gjennomgang av virksomheten for å følge med på at tiltakene er tilstrekkelige. Dersom det avdekkes at tildeling av midlertidige botilbud ikke skjer i samsvar med lovkrav, må det settes i verk tiltak for å rette opp.

Avviket bygger på:

  • Bergen kommune inngår avtaler og legger alle rammene for kapasitet og kvalitet på de midlertidige botilbudene som Nav Åsane benytter. Kapasiteten er generelt knapp. Jevnlig og gjennom hele året oppstår det situasjoner der Nav Åsane ikke har et egnet midlertidig bosted å tilby, og en må da be noen klienter om å finne et sted selv og noen får penger i stedet for bosted
  • I 2013 er det registrert 4 personer som har fått penger i stedet for naturalytelser
  • Det er ikke registrert hvor ofte personer blir bedt om å finne sted å bo selv om de etter loven tilfredsstiller kriteriene for å ha rett til et midlertidig bosted
  • Flere brukere har dårlig boevne og behov for tettere booppfølging enn det som er mulig å få eller gi ved flere av de midlertidige botilbudene som benyttes i dag. Dette gjelder botilbud uten booppfølging
  • Flere brukere har meldt om at tilbudet de har mottatt oppleves utrygt, de er blitt utsatt for innbrudd og blitt frastjålet eiendeler
  • Forholdene er kjent for ledelsen. Kommunen arbeider langsiktig med å ta etablert flere boliger med booppfølging, men det er ikke gjort tilstrekkelige tiltak for å øke kapasiteten i bydelen inntil annet og mer langsiktige tilbud er bygget opp.

Avvik 2: Vedtakene om midlertidige botilbud er ikke alltid tilstrekkelig begrunnet ved at vurderinger av individuelle behov oftest ikke er synlige i vedtaket selv om de i praksis er gjort.

Avvik fra:

Sosialtjenesteloven §§ 27 og 41, jamfør forvaltningsloven §§ 17 og 25. Sosialtjenesteloven § 5, jamfør internkontrollforskriften § 4 g

Kommentar:

At botilbudet skal være individuelt tilpasset forutsetter at det i tilstrekkelig grad kartlegges hva som er den enkeltes behov og at dette danner utgangspunkt for tildelingen.

Forvaltningsloven § 17 har regler om utredning av saker. Relevante opplysninger må innhentes i alle saker. Forvaltningsloven § 25 stiller krav til begrunnelse av vedtak. De hensyn som har vært avgjørende i vurderingen og for konklusjonen, bør nevnes. Det skal nevnes de faktiske forhold som er avgjørende for hvilket midlertidig botilbud som tilbys i hver enkelt sak. Krav til styring (internkontroll) innebærer at ledelsen må sørge for systematiske tiltak som er tilstrekkelige til å sikre at kartlegging og vurderinger skjer i samsvar med lovens bestemmelser. Videre må ledelsen ha en gjennomgang av virksomheten for å følge med på at resultatet er tilfredsstillende. Dersom det avdekkes at kartlegging eller vurdering av hvilket midlertidig botilbud som skal tilbys ikke skjer i samsvar med lovkrav, må det settes i verk tiltak for å rette opp.

Avviket bygger på:

  • Rusproblematikk er en del av problemstillingen til en stor del av nye som søker om midlertidig botilbud. Det er ikke rutiner for å kartlegge rusproblematikk, men det fanges ofte opp i samtalen.
  • Rusproblematikk er sjelden dokumentert i de vedtak og journaler som er gjennomgått.
  • I de saker som er gjennomgått fremgår det som hovedregel ikke av saksfremstilling eller vedtak om klienten har et rusproblem og eventuelt behovet for booppfølging under det midlertidige booppholdet. Dette er av betydning for hvilket tilbud som tilbys, og det blir i realiteten ofte vektlagt.
  • Det er eksempler på at søknader om nytt midlertidig botilbud er avslått, med begrunnelse at vedkommende allerede har et midlertidig botilbud.

6.Vurdering av styringssystemet i virksomheten

Målsettingen og ansvarsforholdene rundt tildeling av midlertidig botilbud er klare. Hovedproblemet er for liten kapasitet, for få plasser med booppfølging og for lite differensierte tilbud. Disse forholdene fører til at kravet om individuell tilpasset bolig ikke alltid er mulig å oppfylle. Dette er meldt til øverste ledelse i kommunen. Brukernes tilbakemelding er kjent for Bergen kommune, men ikke brukt. Kommunen arbeider langsiktig med å få etablert flere boliger med booppfølging, men det er ikke gjort tilstrekkelige tiltak for å øke kapasiteten i bydelen inntil annet og mer langsiktig tilbud er bygget opp. Kommunens styring og oppfølging av dette kjente avviket er ikke tilfredsstillende. Det er noe uklarhet om hva som skal gjøres når kommunen ikke har plasser å tilby. Dette bør undersøkes og drøftes nærmere.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18.12.2009
  • Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19.11.2010
  • Forvaltningsloven av 10.2.1967
  • Forskrift til forvaltningsloven av 15.12.2006

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon fra virksomheten knyttet til den daglige driften og andre viktige forhold som ble sent over da revisjonen ble forberedt:

  • Organisasjonskart Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsning
  • Organisasjonskart Nav Åsane
  • Oversikt over ansvarlige for aktuelle organisatoriske enheter, med navn og stillingsbetegnelse
  • Oversikt over ansatte, med navn og stillingsbetegnelse, som har oppgaver knyttet til temaet for tilsynet
  • Delegasjonsreglement for de aktuelle tjenesteområdene
  • Kopi av rutiner/prosedyrer som gjelder tildeling av og oppfølging av personer i midlertidig bolig
  • Kopi av vedtaksmaler for tildeling av og/eller økonomisk stønad til dekning av midlertidig bolig
  • Søknadsskjema og informasjonsmateriell
  • Boligsosial handlingsplan, årsmelding og virksomhetsplan
  • Kopi av inngåtte avtaler med private tilbydere av midlertidig botilbud.
  • Oversikt over hvilke boligtilbud kommunen benytter som midlertidig botilbud
  • Oversikt over hvilke boliger kommunen kan tilby som varig bolig til personer i midlertidig bolig
  • Oversikt over hvor mange personer som per 01.09.2013 ikke bodde i egen leid eller eid bolig, og hvor mange av disse som på dette tidspunktet var i fengsel, institusjon eller bodde midlertidig hos familie, venner eller kjente
  • Oversikt over antall personer som bodde i midlertidig bolig, formidlet gjennom kommunen, per 01.09.2013
  • Oversikt over antall personer som i 2012 bodde i midlertidig bolig med kvalitetsavtale eller midlertidig bolig uten kvalitetsavtale, og hvor mange av disse som per i dag bor i egen bolig
  • Liste over personer som har søkt/bedt om midlertidig bolig i 2013m ed oversikt over dato for søknad, vedtak og når og hvor det ble gitt tilbud om midlertidig bolig
  • Alle avslag (4) på tildeling av midlertidig bolig fattet i 2013
  • Oversikt over antall klager på avslag på tildeling av midlertidig bolig i 2012 og 2013
  • Oversikt over antall avviksmeldinger som gjelder de temaene det føres tilsyn med
  • Rutiner for behandling av avvik

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 30 vedtak. I 10 spesifiserte saker fikk vi også til gjennomgang arkivmappe samt utskrift av journalnotater for 2013.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn av 16.september 2013
  • Oversendelse av dokumentasjon fra Bergen kommune, etat for sosiale tjenester og Nav Åsane
  • E-post med program for tilsynet av 18.oktober 2013, korrigert i epost 21.oktober 2013
  • E-post med spesifisering av dokumentasjon til gjennomgang under revisjonsbesøket datert 25.10.2013

9. Deltakere ved tilsynet

Tabellen under gir en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Jorun Eggen

sosialsjef, Nav Åsane

X

X

X

Tone I. Andersen

avdelingsleder, rehabiliteringsavdeling

X

X

X

Trude Hamre

ruskonsulent, mottaksavdeling

X

X

X

Kjell Morten Fjellstad

avdelingsleder, booppfølgingstjenesten

X

X

X

Kjersti Nordstrøm

miljøterapeut, booppfølgingstj enesten

X

X

X

Mahvash Hanstad

avdelingsleder, mottaksavdeling

X

X

X

Jannicke Hals

saksbehandler. mottaksavdeling

X

X

X

Jostein Hestnes

etatsleder, etat for sosiale tjenester

X

X

X

Fra Fylkesmannen deltok:
Marta Havre
Øystein Breirem Jacobsen
Helga Arianson, revisjonsleder