Helsetilsynet

Samandrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte tilsyn med Os kommune 25.-26. september 2013. Rapporten gjer greie for funn innan dei områda tilsynet omfatta.

Vi undersøkte om Os kommune ved systematisk styring og leiing sørgjer for forsvarlege helsestasjonstenester for barn 0-6 år.

Vurdering av styringssystemet går fram av kapittel 6.

Ved tilsynet blei det avdekt to avvik frå krav i helselovgjevinga. Avvika er:

  1. Os kommune oppfyller ikkje fullt ut barns rett til helsekontrollar.
  2. Os kommune, helsestasjonstenesta opprettar ikkje alltid eigen journal for mor i samband med EPDS-screening.

Frist for å gi tilbakemelding om tiltak for å rette avvik er 1. desember 2013.

Anne Grete Robøle
revisjonsleiar

Silje Haaskjold Sætre
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Os kommune i perioden 26. juni – 26. september 2013. Tilsynet er ein del av det landsomfattande tilsynet med helsestasjonstenester for barn 0- 6 år som blir utført etter oppdrag frå Statens helsetilsyn. Tilsynet går og inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i Hordaland dette året

Fylkesmannen i Hordaland har fullmakt til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med tilsynet er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
  • tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Tilsynet blei utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik som er avdekte under tilsynet og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.

2. Omtale av verksemda

Pr. 1. januar 2013 var det 18142 innbyggjarar i Os kommune. Barn i aldersgruppa 0-5 år utgjer om lag 9,2 % av folketalet. Delen av barn 0-5 år som har innvandrarbakgrunn er 9 %. I 2012 blei det født 245 barn i kommunen.

Kommunalsjef for Oppvekst og kultur har rådmannens fullmakter for einingane som høyrer til området: Førebyggande helsetenester, barnehagar, skule, barnevern, PPT og kultur. Administrativ leiar for Førebyggjande helsetenester rapporterer til kommunalsjef. Førebyggande helsetenester omfattar svangerskapsomsorg, helsestasjon, skulehelseteneste, psykisk helse barn og unge, flyktningehelseteneste og smittevern.

Administrativ leiar for Førebyggande helsetenester og helsesøster som er fagleg leiar for flyktningehelsetenesta og helsestasjon og skulehelsetenesta, byrja i stillingane i mars 2012. Helsesøstrene har brei erfaring og fleire har vidareutdanning.

Kommuneoverlege er medisinsk fagleg rådgjevar for helsestasjonstenesta. Sju legar, kvar i 8,75 % stilling, arbeider som helsestasjonslege. I tillegg til fagleg leiar er det om lag 3,25 helsesøsterårsverk ved helsestasjon. I 2012 var årsverk av helsesøstrer per 10 000 innbyggjarar 0-5 år 47, 3 i Os mot 58 i kommunegruppa (funksjon 232).

Det er nyleg oppretta faste samarbeidsmøte mellom administrativ og fagleg leiar for helsestasjon, legane ved helsestasjonen og kommuneoverlege. Samarbeid med fastlegane skal styrkast. Samarbeidsrutine som blei lagt fram ved tilsynet, blei godkjent 11. september 2013.

I 2013 har Førebyggande helsetenester to fokusområde;

  • gjennomføring av opplæringsprogrammet «Tidleg inn» for alle medarbeidarar i eininga hausten 2013 og
  • tilrettelegging for å bli godkjent som ammekyndig helsestasjon i 2015.

Sak om etablering av tilbod, jf. tenesteavtale nr. 8, skal til behandling i kommunestyret 16. oktober 2013.

Skulestartundersøkinga er ein del av skulehelsetenesta.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfatta følgjande aktivitetar:

Melding om tilsyn blei sendt 26. juni 2013.

Opningsmøte blei halde 25. september 2013.

Intervju
10 personar blei intervjua.

Sluttmøte blei halde 26. september 2013.

Oversikt over dokument som Os kommune har sendt over i samband med tilsynet og dokument som blei gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Kva tilsynet omfatta

Fylkesmannen i Hordaland har undersøkt om Os kommune ved systematisk styring og leiing har lagt til rette for, tilbyr, følgjer med og om nødvendig forbetrar tenestetilbod slik at barn i alderen 0-6 år får forsvarlege helsestasjonstenester.

Tilsynet omfatta følgjande:

  • Om alle barn i aldersgruppa 0-6 år får forsvarlege helsekontrollar i samsvar med faglege normer som følgjer av nasjonale faglege retningsliner og rettleiarar.
  • Om helsestasjonstenesta medverkar til at barn og familiar med spesielle behov får eit koordinert tenestetilbod.
  • Om helsestasjonstenesta tilbyr tenester som er tilpassa språkbakgrunn til barn og foreldre og brukar tolk når det er nødvendig
  • Om helsestasjonstenesta gir fagleg forsvarleg rettleiing om kosthald for å førebyggje feilernæring.

5. Funn

Avvik 1: Os kommune oppfyller ikkje fullt ut barns rett til helsekontrollar.

Avvik frå: Helse- og omsorgstenestelova §§ 3-2 1 b og § 4-2, forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-3, forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4 g og h og pasient- og brukarrettslova § 6-1.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Det er opplyst at heimebesøk ikkje blir gitt til alle. I KOSTRA-rapportering 2012 var andelen heimebesøk innan 0-2 veker etter fødsel 61 %.
  • Opplysningar i intervju og gjennomgang av pasientjournalar viser at Nasjonale faglege retningslinjer for veiing og måling, IS-1736, ikkje er implementert.
  • Det går fram av tilsendt oversikt over kommunens program for helseundersøkingar, intervju og gjennomgang av pasientjournalar at kommunen ikkje gir tilbod til alle barn om helseundersøking ved 17-18 månader. Dette gjeld også barn som er født for tidleg.
  • Det er ikkje etablert felles rutine/praksis for vurdering av barns språkutvikling ved 4 års undersøking på helsestasjonen, jf. Nasjonale faglege retningsliner for undersøkelse av syn, hørsel og språk hos barn, IS-1235.

Kommentar: Tilsynet fekk ikkje opplysningar om at det er faglege vurderingar som ligg til grunn for at ikkje alle får tilbod om heimebesøk innan 0-2 veker. Tilbod om helseundersøking ved 17-18 månader har vore sløyfa i fleire år. Gruppetilbod med psykolog er forsøkt, men blei avslutta grunna få deltakarar. Tilsynet fekk ikkje opplysningar om at det er faglege vurderingar som ligg til grunn for å sløyfe tilbod til alle om helseundersøking ved 17-18 månader. Kommunen gir ekstra kontrollar på indikasjon og i tilfelle foreldra ber om det.

Når kommunen ikkje gir tilbod om helsekontroll i samsvar med helsestasjonsprogrammet, må avvik frå dette vere fagleg grunngitt. Om slik planlagt sløyfing av kontroll medfører at tilbodet elles er forsvarleg, kjem an på kva den kontrollen som er sløyfa, inneheld av foreldrerettleiing og undersøkingar av utviklinga og helsetilstanden til barnet. Den faglege grunngjevinga må omfatte vurdering av konsekvensar knytt til helse, utvikling og oppvekstvilkår for barna. I vurderinga av om tilbodet er forsvarleg blir det også teke omsyn til når førre kontroll blei utført, kva som var innhaldet i den og kva tid neste kontroll blir utført. Regelmessig oppfølging er nødvendig for å innfri mål om tidleg intervensjon. Å utelate eller flytte tidspunkt for kontrollar kan innebere at skeivutvikling, sjukdom og ugunstige oppvekstvilkår ikkje blir fanga opp tidleg nok og med dei uheldige konsekvensar dette kan ha for barnet og familien

Avvik 2: Os kommune, helsestasjonstenesta opprettar ikkje alltid eigen journal for mor i samband med EPDS-screening.

Avvik frå: Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4 g, lov helsepersonell 39 og 43 og forskrift om pasientjournal § 5.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Opplysningar om at EPDS-screening er gjennomført, er notert i journalen til barnet.
  • Resultatet og den faglege vurderinga av EPDS-kartlegging blir ikkje alltid ført i journalen til mor.
  • Dersom det ved screening ikkje kjem fram opplysningar som gir grunn til vidare oppfølging, blir utfylte skjema makulerte.

Kommentar: Edinburgh Postnatal depresjonsskår (EPDS) er eit spørjeskjema for å identifisere depresjon hos kvinner etter fødsel. Konsekvensen av ikkje å føre opplysningar om kartlegging og vurdering i journalen til mor er at opplysningar som kan vere aktuelle på seinare tidspunkt, ikkje er tilgjengelege. Det er berre dei opplysningane om mors helsestilstand som er relevante og nødvendige for å følgje opp helsetilstanden til barnet, som skal førast inn i barnets pasientjournal.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Styring med tenestene (internkontroll) føreset at leiarar følgjer med på eige verksemd og set i verk førebyggjande og korrigerande tiltak når dette er nødvendig. Eigar og leiarar har ansvaret for rammer og organisatoriske løysingar som gjer det mogleg å oppfylle krav i helselovgjevinga.

Helsestasjonstenesta i Os kommune er styrt i line frå rådmann, til administrativ leiar for Førebyggjande helsetenester. Ansvar og mynde er avklart. Leiinga har oversikt over kva kompetanse dei tilsette i helsestasjonstenesta har. Det er og lagt til rette for fagleg oppdatering innan prioriterte område. Administrativ leiar og fagleg leiar for helsestasjonstenesta har identifisert forbetringsområde og sett i verk tiltak, t.d. rutine for samarbeid med fastlegar og faste møte helsestasjonslegar og kommuneoverlege. Tilsynet har avdekt svikt i rutinane for å tilpasse praksis til nye nasjonale faglege retningsliner, jamfør avvik 1. Det er også svikt i rutinane for føring og oppbevaring av helseopplysningar om mor, jf. avvik 2.

Opplysningar som er gitt ved tilsynet, tilseier at helsestasjonstenesta er sårbar. Informasjon om press på tenestene og oppgåver som ikkje blir utførte i slikt omfang som programmet for helsestasjonstenesta legg opp til, er meldt til administrative toppleiing og formidla vidare til politisk leiing, sist ved rapportering 2. tertial 2013.

7. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
  • Lov av 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester
  • Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
  • Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Forskrift av 23. november 1983 nr. 1779 om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste
  • Forskrift av 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal
  • Forskrift av 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
  • Forskrift av 3. april 2003 nr. 450 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1255 om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket
  • Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator

Kommunen har en plikt til å tilby helsestasjonstenester etter helse- og omsorgstenestelova 3-2 nr.1 b til alle barn i kommunen, jf. pasient- og brukarrettslova § 6-1 om barns rett til nødvendig helsehjelp, også i form av helsekontrollar. I forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er det meir utførleg omtale av krav til helsestasjons- og skulehelsetenesta.

Helsedirektoratet har utarbeidd følgjande program og retningsliner for helsestasjonstenesta:

  • Rettleiar til forskrift av 3. april 2003 nr. 459, Kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, IS-1154. Rettleiaren er halden for å vere ei nasjonal fagleg retningsline.
  • Nasjonale faglige retningslinjer for oppfølging av for tidlig fødte barn, IS-1419
  • Nasjonale faglige retningslinjer for undersøkelse av syn, hørsel og språk hos barn, IS- 1235
  • Nasjonale faglige retningslinjer for veiing og måling i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, IS-1736
  • Nasjonale faglige retningslinjer for forebygging, utredning og behandling av overvekt og fedme hos barn og unge, IS-1734
  • Veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene, IS-1924

Folkehelseinstituttet

  • Barnevaksinasjonsprogrammet i Norge

Helsestasjonsprogrammet omfattar opplysning, rettleiing, heimebesøk, individuelle og gruppekonsultasjonar ved bestemte alderstrinn. Programmet byggjer på forsking og erfaring om barns utvikling ved dei oppgitte alderstrinna og at utviklinga hos barn skjer raskt. Rettleiaren, IS-1154, seier kva tid og kva helseundersøkingar kommunen skal tilby. Rettleiaren og dei nasjonale faglege retningslinene seier kva som er god praksis på området og er svært sentrale for vurderinga av om tenestene er forsvarlege, jf. krav om forsvarleg verksemd og systematisk arbeid for kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenestelova §§ 4-1 og 4-2.

Nasjonale faglege retningsliner som er utgitt etter rettleiar IS-1154 erstattar tilrådingar i denne rettleiaren. Å avvike frå sist oppdaterte kunnskap på området kan vere eit så vesentleg avvik at det er i strid med krav til fagleg forsvarleg verksemd. Dersom helsepersonell eller institusjonar vel å fråvike tilrådingar i ei nasjonal fagleg retningsline, skal dette dokumenterast og grunngjevast i journalen til kvar enkelt, jf. pasientjournalforskrifta § 8 bokstav h.

8. Dokumentunderlag

Opplysningar som Os kommune har sendt i samband med tilsynet

  • Organisasjonskart og namn på leiarar
  • Namn på tilsette og stillingsprosent ved helsestasjonen
  • Oversikt over helsekontrollar ved Os helsestasjon
  • Informasjon om opplæringsplan for tilsette
  • Stillingsutlysing for leiar for førebyggjande helseteneste i Os kommune
  • Mål og handlingsplan 2013 for førebyggjande helseteneste
  • Skjema – samtykke til samarbeid
  • Informasjon om samarbeid mellom foreldre, barnehage og helsestasjon
  • Rutine for helsestasjons- og skulehelsetenesta – helsepersonellets plikt til å gi opplysningar til barneverntenesta
  • Skjema; melding til barneverntenesta frå førebyggjande helseteneste
  • Skjema; tilvising til PPT
  • Skjema, tilvising til fysioterapeut
  • Overordna samarbeidsavtale mellom Helse Bergen HF, Haraldsplass Diakonale Sykehus m.fl. og kommunane
  • Tenesteavtale 8 – samhandling innan svangerskaps- fødsels og barselomsorga
  • Tenesteavtale for samarbeid om førebygging for Helse Bergen HF, Haraldsplass og dei 22 kommunane i sjukehusområdet
  • Avtale; samarbeid mellom helsestasjons- og skulehelsetenesta og tannhelsetenesta i Hordaland
  • SAMKOM Barn og unge
  • Prosedyre for bruk av tolk
  • Informasjon om koordinerande eining
  • Skjema; søknad om individuell plan
  • Skjema; innkalling til møte
  • Skjema; individuell plan
  • Skjema, møtereferat
  • Rutine for individuell plan
  • Rutine; registrering av oppfølgingsgrupper
  • Årshjul for rapportering
  • Mål og handlingsplan 3. tertial 2012
  • Årsmelding 2012

Motteken i e-post 23. august 2013 med vedlegg:

  • Prosedyre; oppfølging av for tidleg fødde barn

Mottekne i e-post 29. august 2013 med vedlegg:

  • Prosedyre; samarbeid med fastlege (under arbeid)
  • Prosedyre; oppfølging av barn og unge med overvekt (under arbeid)
  • Prosedyre; Handtering av avvik og uønskte hendingar i helsestasjons- og skulehelsetenesta med vedlegg
  • Skjema; registrering av avvik – gjennomføring av helseundersøkingar

Stikkprøver:

  • Sist gjennomført 6 månaders helseundersøking - 17 journalar
  • For tidlig fødde i 2011 og 2012 - 5 journalar
  • Gjennomført skulestartundersøking - 27 journalar
  • Behov for fleire tenester - 22 journalar
  • Minoritetsbakgrunn og behov for utvida tilbod - 20 journalar

Dokument som blei overlevert ved tilsynet:

  • Kvalitetsplan Oppvekst og kultur 2011-2014
  • Mål og handlingsplan, Førebyggjande helseteneste rapportering 2. tertial
  • Avvik i helsestasjonstenesta 1. januar -30. juni 2013

Korrespondanse mellom Os kommune og Fylkesmannen i Hordaland:

  • Melding om tilsyn, brev av 26. juni 2013 frå Fylkesmannen i Hordaland
  • Brev av 15. august 2013 med vedlegg frå Os kommune
  • Program for tilsynet, brev av 3. september 2013 frå Fylkesmannen i Hordaland
  • Utveksling av opplysningar om program og rutinar pr. telefon og e-post i perioden 23. august – 13. september 2013.

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Barbra Træland

Leiar for koordinerande eining

x

x

x

Dagmar Hilde

Fagleg leiar helsestasjon

x

x

x

Dagrunn Linchausen

Lege

x

x

x

Ingrid Askvik

Rådgjevar Oppvekst

x

   

Ingvar Torsvik

Kommunalsjef Oppvekst og kultur

 

x

x

Jon Vangdal Aamaas

Kommuneoverlege

x

x

x

Kristin Lunde

Lege

x

x

x

Magnhild Årdalsbakke

Helsesøster

x

x

x

Margunn Lunde Hetlevik

Fysioterapeut

x

x

x

Marita Måge

Helsesøster

x

x

x

Marita Wallevik

Administrativ leiar Førebyggjande helsetenester

x

x

x

Frå Fylkesmannen deltok:
Silje Haaskjold Sætre, seniorrådgjevar
Margaret Torbjørnsen, sakkunnig
Anne Grete Robøle, seksjonsleiar