Helsetilsynet

Samandrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte tilsyn med Stord kommune 14.-15. november 2013. Rapporten gjer greie for funn innan dei områda tilsynet omfatta.

Vi undersøkte om Stord kommune ved systematisk styring og leiing sørgjer for forsvarlege helsestasjonstenester til barn 0-6 år.

Vurdering av styringssystemet går fram av kapittel 6.

Ved tilsynet blei det avdekt tre avvik frå krav i helselovgjevinga. Avvika er:

1. Stord kommune oppfyller ikkje fullt ut barns rett til helsekontrollar.

2. Samarbeidsrutinar mellom helsestasjonstenesta/eining for sosial- og førebyggjande tenester og medisinsk fagleg rådgjevar er ikkje tilstrekkeleg kjende.

3. Helseopplysningar om mor blir i ein del tilfelle ført i barnets journal utan at det går fram at opplysningane er relevante og nødvendige for oppfølginga av barnet.

Frist for å gi tilbakemelding om tiltak for å rette avvik 15. februar 2014.

Anne Grete Robøle
revisjonsleiar

Silje Haaskjold Sætre
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Stord kommune, Stord helsestasjon, i perioden 28. juni – 15. november 2013. Tilsynet er ein del av det landsomfattande tilsynet med helsestasjonstenester for barn 0-6 år som blir utført etter oppdrag frå Statens helsetilsynet. Tilsynet går og inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i Hordaland dette året

Fylkesmannen i Hordaland har fullmakt til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med tilsynet er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
  • tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Tilsynet blei utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik som er avdekte under tilsynet og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Pr. 1. januar 2013 var det 18161 innbyggjarar i Stord kommune. Barn i aldersgruppa 0-5 år utgjer om lag 8,1 % av folketalet. Delen av barn 0-5 år som har innvandrarbakgrunn er 6,8 %. I 2012 blei det født 220 barn.

Frå 1. januar 2013 er kommunalsjef Oppvekst næraste overordna for einingsleiar Sosial og førebyggjande tenester. Eininga gir tenester til barn og unge og vaksne. Tenestetilbod til barn og unge omfattar helsestasjons- og skulehelsetenesta, PPT, logoped, utekontakt, støtteteam og SLT-koordinator. Ny einingsleiar for Sosial og førebyggjande tenester tok til i stillinga 1. september. Stillinga hadde då vore ledig i om lag 8 månader. Kommunalsjef for Oppvekst er med i kommunens strategiske leiargruppe og næraste overordna for einingsleiar.

Frå 1. oktober 2013 er det felles fagleg leiar for helsestasjons- og skulehelsetenesta.

Dei siste 2 ½ åra har det vore ein fagleg leiar for helsestasjonstenesta og ein for skulehelsetenesta. I det same tidsrommet har det grunna permisjonar m.v. vore variasjon i helsesysterbemanning i helsestasjonstenesta, særleg ved Stord helsestasjon.

Helsesysterbemanning i helsestasjonstenesta er auka i løpet av 2013.

Helsestasjonstenesta følgjande bemanning: Fysioterapeut i full stilling, 50 % stilling for lege (delt mellom fire legar), 4,2 stillingar for helsesystrer og 1,4 stillingar for assistentar.

Det er tre helsestasjonar i kommunen: Nordbygda, Stord og Sagvåg. Det er eit mottak for flyktningar i kommunen.

Helsesyster i skulehelsetenesta utfører skulestartundersøkinga. Hørselsundersøking med audiometri inngår i denne undersøkinga.

Kundetorget er kommunen si koordinerande eining. Brukarar som ønskjer individuell plan kan også vende seg til Førebyggjande helsetenester og NAV, som kan utgreia retten til IP, utpeike koordinator m.m.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfatta følgjande aktivitetar: Melding om tilsyn blei sendt 28. juni 2013. Opningsmøte blei halde 14. november 2013.

Intervju:

10 personar blei intervjua.

Sluttmøte blei halde 15. november 2013.

Oversikt over dokument som Stord kommune har sendt over i samband med tilsynet og dokument som blei gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Kva tilsynet omfatta

Fylkesmannen i Hordaland har undersøkt om Stord kommune ved systematisk styring og leiing har lagt til rette for, tilbyr, følgjer med og om nødvendig forbetrar tenestetilbod slik at barn i alderen 0-6 år får forsvarlege helsestasjonstenester.

Tilsynet omfatta følgjande:

  • Om alle barn i aldersgruppa 0-6 år får forsvarlege helsekontrollar i samsvar med faglege normer som følgjer av nasjonale faglege retningsliner og rettleiarar.
  • Om helsestasjonstenesta medverkar til at barn og familiar med spesielle behov får eit koordinert tenestetilbod.
  • Om helsestasjonstenesta tilbyr tenester som er tilpassa språkbakgrunn til barn og foreldre og brukar tolk når det er nødvendig
  • Om helsestasjonstenesta gir fagleg forsvarleg rettleiing om kosthald for å førebyggje feilernæring.

5. Funn

Avvik nr. 1:

  • Stord kommune oppfyller ikkje fullt ut barns rett til helsekontrollar.

Avvik frå: Helse- og omsorgstenestelova § § 3-2 1 b, § 4-2, helsestasjonsforskrifta § 2-3, internkontrollforskrifta § 4 f, g og h og pasient- og brukarrettslova § 6-1

Avviket byggjer på følgjande:

  • Hørselsundersøking med audiometri blir ikkje gjennomført før skulestart. Denne undersøkinga har tidlegare vore gjennomført i løpet av 2. skuleår. Det er no lagt opp til å gjere undersøkinga i løpet av 1. skuleår. Ved stikkprøve i 10 pasientjournalar for barn som byrja på skulen hausten 2012, gjekk det fram at hørselsundersøking var gjennomført i januar 2013. Ved stikkprøve i 20 pasientjournalar for barn som byrja på skulen hausten 2013, gjekk det i 10 av dei fram at skulestartundersøking var planlagt i januar 2014.
  • Det går fram av tilsendt oversikt over kommunens program for helseundersøkingar, intervju og gjennomgang av pasientjournalar at kommunen ikkje gir tilbod til alle barn om helseundersøking ved 17-18 månader. Tilbodet blir gitt på indikasjon eller om foreldra ber om det. Tilbod om helseundersøking ved 17-18 månader til alle har vore sløyfa i fleire år.
  • Helsestasjonstenesta er ikkje innretta slik at helsesyster alltid deltek ved 6 månaders helseundersøking. Det er ikkje etablert rutinar (felles praksis) for kva denne helseundersøkinga skal omfatte.
  • Sløyfa undersøkingar, jf. «helsestasjonsprogrammet», er grunngjeve med manglande kapasitet.
  • Ved KOSTRA-rapportering 2012 var andelen heimebesøk innan to veker etter fødsel 82 %, andelen fullførte helseundersøkingar innan 8. leveveke var 89 %, andelen fullførte helseundersøkingar ved 2-3 års alder var 71 % og andelen fullførte helseundersøkingar ved 4 års alder var 88 %. Det er ikkje vurdert om tala er rett og om det eventuelt er behov for å endre praksis i helsestasjonstenesta.
  • Helsestasjonstenesta er styrkt i løpet av 2013. Det er hittil ikkje teke stilling kva del av helsestasjonsprogrammet dei tilførte ressursane skal nyttast til.

Kommentar:

Tilsynet fekk ikkje opplysningar om at det er faglege vurderingar som ligg til grunn for å sløyfe og utsetje tilrådde helseundersøkingar. Konsekvensar av ikkje å følgje helsestasjonsprogrammet, er ikkje vurdert. Dersom 29 % av barna ikkje har møtt/fått 2-års helseundersøking, kan det medføre at det for somme barn går svært lang tid mellom helseundersøkingane.

Når kommunen ikkje gir tilbod om helsekontroll i samsvar med helsestasjonsprogrammet, må avvik frå dette vere fagleg grunngitt. Om slik planlagt sløyfing av kontroll medfører at tilbodet elles er forsvarleg, kjem an på kva den kontrollen som er sløyfa, inneheld av foreldrerettleiing og undersøkingar av utviklinga og helsetilstanden til barnet. Den faglege grunngjevinga må omfatte vurdering av konsekvensar knytt til helse, utvikling og oppvekstvilkår for barna. I vurderinga av om tilbodet er forsvarleg blir det også teke omsyn til når førre kontroll blei utført, kva som var innhaldet i den og kva tid neste kontroll blir utført. Regelmessig oppfølging er nødvendig for å innfri mål om tidleg intervensjon. Å utelate eller flytte tidspunkt for kontrollar kan innebere at skeivutvikling, sjukdom og ugunstige oppvekstvilkår ikkje blir fanga opp tidleg nok og med dei uheldige konsekvensar dette kan ha for barnet og familien.

Avvik nr. 2:

  • Samarbeidsrutinar mellom helsestasjonstenesta/eining for sosial- og førebyggjande tenester og medisinsk fagleg rådgjevar er ikkje tilstrekkeleg kjende.

Avvik frå: Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4 a og g.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Det har ikkje vore møte mellom helsestasjonstenesta og medisinsk fagleg rådgjevar dei siste åra.
  • Det er opplyst at medisinsk fagleg rådgjevar ikkje blir trekt inn ved drøfting av prioriteringar og kvalitetssikring av rutinar, jamfør avvik 1 og 3.

Kommentar:

I sluttmøtet blei det opplyst at det ligg føre ein skriftleg avtale om samarbeid mellom medisinsk fagleg rådgjevar og helsestasjonstenesta.

Avvik nr. 3:

  • Helseopplysningar om mor blir i ein del tilfelle ført i barnets journal utan at det går fram at opplysningane er relevante og nødvendige for oppfølginga av barnet.

Avvik frå: Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten§ 4 g, jf. forskrift om pasientjournal § 8 og pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Stikkprøver i pasientjournalar viser at det er helseopplysningar om mor, til dømes kor mykje ho blødde i samband fødselen, utan at det elles er opplysningar om barnet som tilseier at desse opplysningane er nødvendige og relevante for oppfølging av barnet.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Styring med tenestene (internkontroll) føreset at leiarar følgjer med på eige verksemd og set i verk førebyggjande og korrigerande tiltak når dette er nødvendig. Eigar og leiarar har ansvaret for rammer og organisatoriske løysingar som gjer det mogleg å oppfylle krav i helselovgjevinga.

Helsestasjonstenesta har innarbeidd praksis for å bruke tolk, gir rettleiing om kosthald og samarbeider med andre tenester om tilbodet til barn med utvida behov for oppfølging.

Tenesta er styrt i line frå strategisk leiargruppe ved kommunalsjef Oppvekst til einingsleiar for Sosial og førebyggjande tenester og med leiande helsesyster som fagleg ansvarleg.

Leiarane har teke til i sine respektive leiarfunksjonar for helsestasjonstenesta i perioden januar – oktober 2013.

Det er avdekt manglar ved kommunens styring mot god fagleg praksis i helsestasjonstenesta, jamfør kapittel 5. Informasjon om press på tenestene og oppgåver som ikkje blir utførte i slikt omfang som det nasjonale programmet for helsestasjonstenesta legg opp til, er meldt til strategisk leiing. Forhold som er avdekte ved tilsynet, tilseier at kommunes styring med helsestasjonstenesta, spesielt leiinga si evaluering og oppfølging, ikkje har vore tilfredsstillande.

7. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
  • Lov av 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester
  • Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
  • Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Forskrift av 23. november 1983 nr. 1779 om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste
  • Forskrift av 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal
  •  Forskrift av 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
  • Forskrift av 3. april 2003 nr. 450 om kommunens helsefremmende og forbyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1255 om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket
  • Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator

Kommunen har plikt til å tilby helsestasjonstenester etter helse- og omsorgstenestelova § 3-2 nr.1 b til alle barn i kommunen, jf. pasient- og brukarettslova § 6-1 om barns rett til nødvendig helsehjelp, også i form av helsekontrollar. I forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er det meir utførleg omtale av krav til helsestasjons- og skulehelsetenesta.

Helsedirektoratet har utarbeidd følgjande program og retningsliner for helsestasjonstenesta:

  • Veileder til forskrift av 3. april 2003 nr. 459, Kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, IS-1154. Veilederen er innholdsmessig å anse som en nasjonal faglig retningslinje.
  • Nasjonale faglige retningslinjer for oppfølging av for tidlig fødte barn, IS-1419
  • Nasjonale faglige retningslinjer for undersøkelse av syn, hørsel og språk hos barn, IS- 1235
  • Nasjonale faglige retningslinjer for veiing og måling i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, IS-1736
  • Nasjonale faglige retningslinjer for forebygging, utredning og behandling av overvekt og fedme hos barn og unge, IS-1734
  • Veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene, IS-1924

Folkehelseinstituttet

  • Barnevaksinasjonsprogrammet i Norge

Helsestasjonsprogrammet omfattar opplysning, rettleiing, heimebesøk, individuelle og gruppekonsultasjonar ved bestemte alderstrinn. Programmet byggjer på forsking og erfaring om barns utvikling ved dei oppgitte alderstrinna og at utviklinga hos barn skjer raskt.

Rettleiaren , IS-1154, seier kva tid og kva helseundersøkingar kommunen skal tilby. Rettleiaren og dei nasjonale faglege retningslinene seier kva som er god praksis på området og er svært sentrale for vurderinga av om tenestene er forsvarlege, jf. krav om forsvarleg verksemd og systematisk arbeid for kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenestelova §§ 4-1 og 4-2.

Nasjonale faglege retningsliner som er utgitt etter rettleiar IS-1154 erstattar tilrådingar i denne rettleiaren. Å avvike frå sist oppdaterte kunnskap på området kan vere eit så vesentleg avvik at det er i strid med krav til fagleg forsvarleg verksemd. Dersom helsepersonell eller institusjonar vel å fråvike tilrådingar i ei nasjonal fagleg retningsline, skal dette dokumenterast og grunngjevast i journalen til kvar enkelt, jf. pasientjournalforskrifta § 8 bokstav h.

8. Dokumentunderlag

Opplysningar frå Stord kommune:

  • Organisering av Sosial og førebyggjande tenester 2012
  • Informasjon om helsestasjonstenesta i Stord kommune
  • Oversikt over tilsette ved helsestasjonane
  • Lagleiaravtale
  • Stillingsomtale for leiande helsesøster
  • Stillingsbeskrivelse for helsesøster
  • Stillingsbeskrivelse for jordmor
  • Mål og stillingsbeskrivelse for assistent ved helsestasjon
  • Arbeidsoppgåver for assistent ved helsestasjon
  • Overordna må for helsetasjonstenesta
  • Handlingsplan for Stord helsestasjon 2013/2014
  • Tidlig intervensjon ved vansker knyttet til psykisk helse, rusmidler og vold i nære relasjoner
  • Prosedyre, samarbeidsavtale mellom helsestasjon og fastlegane
  • Avtale om spesiell oppfølging innan psykisk helsearbeid/psykisk helsevern mellom Helse Fonna, Klinikk for psykisk helsevern og kommunane, februar 2009
  • Avtale om samarbeid mellom helsestasjons- og skulehelsetenesta og tannhelsetenesta i Hordaland
  • Samarbeid for dei som gir tenester til barn og unge
  • Gravide rusmisbrukarar og gravide i legemiddelassistert rehabilitering
  • Høyringsutkast: Styringsdokument for oppvekst for Stord kommune 2013-2021
  • Handlingsplan 2012 for: Rehabilitering, helse og omsorg med utgangspunkt i økonomiplan, målstyringsdokumentet
  • Utdrag fra Nasjonale faglige retningslinjer for veiing og måling i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • Prosedyre, 7-10 levedøgn – helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Prosedyre, 2 veker. Heimebesøk. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 19. juni 2013
  • Prosedyre, 6 veker, helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Prosedyre, 3 mnd. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Prosedyre, 5 mnd. Gruppe. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Prosedyre, 6 mnd. Individuelt. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Prosedyre, 7-8 mnd. Gruppe. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 29. mai 2013
  • Prosedyre, 12 mnd. Individuelt. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Prosedyre, 15 mnd. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 29. mai 2013
  • Prosedyre, 2 år. Individuelt. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 19. juni 2013
  • Prosedyre, 4 år. Individuelt. Helseundersøking, foreldrevegleiing, helseopplysning, revidert 27. mai 2013
  • Skjema: velkomen til 2 års kontroll
  • Skjema: SATS- screening av to-åringers språk
  • Artikkel: to år og verdensmester
  • Skjema: SATS – kartlegging av barnets språk ved toårskonsultasjonen
  • Skjema: SPRÅK 4 – kartlegging ved 4-årskonsultasjon på helsestasjon
  • Stord helsestasjon 2013 – bruk av tolketenesta
  • Koordinerande eining for habilitering og rehabilitering
  • Trykksak: Informasjon til føresette til barn og unge med nedsett funksjonsevne i Stord kommune
  • Rutinar for individuell plan i Stord kommune, mai 2013
  • Indviduell plan, utskrift frå nettsidene til Stord kommune
  • Om individuell plan – SAMPRO
  • Årsmelding 2013 – Sosial og førebyggjande eining
  • Informasjon om skulestartundersøking
  • Informasjon om journalsystem ved helsestasjonane

Stikkprøver i pasientjournalar:

  • Barn født i 2013 - 24 journalar
  • Sist gjennomførte 6 månaders helseundersøking - 13 journalar
  • Sist gjennomførte 2 års helseundersøking - 5 journalar
  • For tidleg fødde i 2011 og 2012 - 5 journalar Minoritetsbakgrunn og behov for utvida oppfølging - 13 journalar
  • Behov for fleire tenester, ansvarsgruppe og individuelle planar - 14 journalar
  • Barn som byrja i første og andre klasse hausten 2013, til saman - 30 journalar

Korrespondanse mellom Stord kommune og Fylkesmannen i Hordaland:

  • Melding om tilsyn, brev av 28. juni 2013 frå Fylkesmannen i Hordaland
  • Spørsmål om endring av dato, e-brev 28. august 2013frå Stord kommune
  • Endring av dato for tilsynet, brev av 28. august 2013 frå Fylkesmannen i Hordaland
  • Program for tilsynet, brev av 18. oktober, 4., 8 og 11.november 2013 frå Fylkesmannen i Hordaland

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Namn

Funksjon / stilling

Opningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Mariann Jacobsen Hilt

Kommunalsjef Oppvekst

X

X

X

Diana M.H. Bergeland

Einingsleiar sosial og førebyggjande tenester

X

X

X

Hanne Robbestad

Helsesyster

X

X

X

Sissel K. Røvde

Assistent

X

X

X

Liv Realfsen

Helsesøster

X

X

X

Mari Vikøren

Helsesyster

X

X

X

Kristine Borgemyr

Lege

X

X

X

Solfrid Helland

Leiande helsesyster

X

X

X

Torill Skjetne

Fysioterapeut

X

X

X

Lars Helge Sørheim

Kommuneoverlege

 

X

X

Frå Fylkesmannen deltok:
Silje Haaskjold Sætre, seniorrådgjevar Margaret Torbjørnsen, sakkunnig Anne Grete Robøle, seksjonsleiar