Helsetilsynet

Vår dato 23.01.2018

På oppdrag fra Statens helsetilsyn har fylkesmennene i 2017 gjennomført tilsyn med Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). Tilsynet med Nasjonalt Inntaksteam ble gjennomført 30. mai-6. juni 2017. Tilsynet ble gjennomført med representanter fra fylkesmenn i de fem Bufetat-regionene og ledet fra Fylkesmannen i Hordaland.

Tema for tilsynet er om Bufetat sørger for at bistandsplikten blir ivaretatt i samsvar med lovkrav når barneverntjenester anmoder om plass i beredskapshjem eller institusjon til barn i akuttsituasjoner, plass i institusjon som hjelpe- eller omsorgstiltak og plass i institusjon for barn som har vist alvorlige atferdsvansker.

NIT har en støttefunksjon for Bufetats regionale enheter for inntak, og har som oppgave å finne egnet behandlingsinstitusjon når kommunen anmoder om tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker. NIT er organisatorisk plassert i Bufetat region midt. Rapporten beskriver undersøkelsene hos NIT og fylkesmannens vurdering av denne delen av Bufetats virksomhet.

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

1) NIT sikrer ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og heller ikke at det blir gjort forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a, jf. § 1-4 og § 2-3 tredje ledd.

2) NIT sikrer ikke barns rett til medvirkning i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven § 4-1, jf. § 2-3 andre ledd bokstav a og § 2-3 tredje ledd.

Innen 1. april 2018 ber vi om tilbakemelding på hvilken måte Nasjonalt inntaksteam vil rette opp i grunnlaget for avvikene. Vi ber samtidig om tilbakemelding om når iverksatte tiltak skal evalueres.

 

1 Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen undersøkte i dette tilsynet om Bufetats bistandsplikt blir forsvarlig ivaretatt når barneverntjenesten anmoder om tiltak (beredskapshjem eller institusjon) i akuttsituasjoner, plass i institusjon som planlagte hjelpe- eller omsorgstiltak, og plass i institusjon som planlagt tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker. Barnets medvirkning har vært et gjennomgående element.

Bufetats oppgaver etter at barnet har flyttet inn i institusjonen eller beredskapshjemmet, har ikke blitt undersøkt i dette tilsynet.

Undersøkelsene hos NIT har omfattet arbeidet frem til og med innstillingen om planlagte tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker. Fylkesmannen har undersøkt om Bufetat ved NIT:

  • på kommunens anmodning innstiller på tiltak i institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
  • innstiller på slike tiltak innen rimelig tid
  • vurderer barnets synspunkter

2 Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med Bufetat etter barnevernloven (bvl) § 2-3b fjerde ledd. Tilsyn er kontroll av om praksis i tjenestene er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser.

Vi gir her en oversikt over krav som gjelder oppgaver og ansvar NIT har innenfor tema for tilsynet, herunder kravene til styring (internkontroll). NIT sin rolle som støttefunksjon innebærer at teamet skal bidra til at de regionale inntaksenhetene oppfyller bistandsplikten til kommunene.

Bistandsplikten

Bufetat skal bistå barneverntjenesten når kommunen anmoder om plass til barn utenfor hjemmet, jf. bvl § 2-3 andre ledd bokstav a. Bistandsplikten gir Bufetat ansvar for å bistå kommunene med å finne et egnet fosterhjem eller en egnet institusjonsplass. Bistandsplikten krever at det til enhver tid finnes et tilgjengelig og egnede tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet, jf. Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreformen) s. 32. Innholdet i bistandsplikten må ses i sammenheng med forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4.

Når kommunen anmoder om institusjonsplass, er det Bufetat som avgjør hvilken institusjon som skal tilbys. Bufetat skal sikre at institusjonsplassen som tilbys i det konkrete tilfellet er forsvarlig og til barnets beste. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov, ikke hvilken paragraf tiltaket er hjemlet i.

De tiltak som Bufetat tilbyr må være egnet til å vareta barnets behov for omsorg og behandling; dette gjelder for alle områdene dette tilsynet har undersøkt. For å finne egnet tiltak i det enkelte tilfellet må Bufetat ha kunnskap både om barnets behov og situasjon, og om aktuelle tiltak. Deretter må det gjøres en konkret vurdering av hvorfor dette tiltaket er til dette barnets beste, jf. bvl § 4-1, og fordeler og ulemper ved valget må avveies.

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. bvl § 1-4. Bufetat må organisere og styre virksomheten sin, jf. bvl § 2-3 tredje ledd, slik at det tilbys forsvarlige tiltak i de situasjonene der den kommunale barneverntjenesten anmoder om bistand fordi barn trenger opphold utenfor hjemmet. I dette ligger også at Bufetat må sørge som at det er tilgjengelig et tilstrekkelig antall plasser til å dekke behovene.

Planlagte tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker

Kjernen i bistandsplikten er å finne et egnet tiltak som kan ivareta barnets behov.

Bufetat må ha tilstrekkelig kunnskap om barnet til å gjøre barnevernfaglige vurderinger av barnets behov og hva som vil være et egnet tiltak. En forsvarlig barnevernfaglig vurdering innebærer at følgende forhold er belyst og vurdert:

  • Barnets omsorgshistorie og relasjonelle historie; om en/begge foreldrene er til stede i barnets liv, foreldrenes arbeidsmodeller for omsorg, kvaliteten i barnets tilknytning, eventuelle samlivsbrudd, stefamilie, flyttinger, om barnet har vært vitne til eller utsatt for vold, overgrep og/eller annen skadelig foreldreatferd (f.eks. som følge av rusmiddelavhengighet, emosjonell omsorgssvikt eller psykiske lidelser).
  • Barnets fungering på ulike områder; fysisk, emosjonelt, kognitivt, sosialt, eventuelle særlige behov som følge av diagnoser, behov for traumesensitivitet, kostholdsbehov, medisinering etc.
  • Barnets og familiens etniske, kulturelle og religiøse tilknytning.
  • Barneverntjenestens tidligere arbeid med barnet og familien; historikk, tiltak og evaluering av disse, er det vurdert alternativer til flytting i institusjon i familie/nettverk, er familieråd vurdert/benyttet?
  • Barnets synspunkter på egen situasjon og behov for hjelp.

Det er nødvendig å vurdere hvordan barnets oppførsel skal få betydning ved valg av botiltak. Selv om det er fylkesnemnda som fatter vedtak om tiltak, må Bufetat i sin innstilling også vise hvordan tilbudt tiltak er egnet for det enkelte barnet. Det vil si at institusjonen er «faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen».

Også Bufetat har et ansvar for å sikre barnets medvirkning, jf. bvl § 4-1. Dersom barnets synspunkter ikke fremgår av barneverntjenestens oversendelse, må disse etterspørres.

Opplysninger om barnets synspunkter er del av det å skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om barnet. Bufetat må være bevisst at barnet også kan ha annen relevant informasjon. Bufetat må vise hvordan barnets synspunkter er tatt inn og vektlagt i vurderingene og ved tiltaksvalg.

Dette betyr ikke at barnet får noen vetorett eller skal bestemme; barnets mening er ett blant flere moment som skal vurderes. Hvordan de ulike momentene blir vektlagt må komme frem i vurderingene Bufetat gjør.

I saker som gjelder barn med atferdsvansker, har barnet partsrettigheter, jf. bvl § 6-3 andre ledd, siste setning. Selv om barnet har partsrettigheter og kan fremme sitt syn i fylkesnemnda, må Bufetat likevel vurdere og vekte barnets synspunkt når barnets beste skal vurderes og tiltak skal velges.

Bufetat må ha oppdatert kjennskap til de ulike tiltakene; oversikt over ledige plasser, hvilken spisskompetanse som tiltakene har, samt oversikt over nå-situasjonen og relevante opplysninger om hvilke barn som befinner seg der. Bufetat må holde seg løpende oppdatert om godkjenning og etterfølgende kontroll (gjelder de private institusjonene) og kvalitetsoppfølging (av statlige institusjoner), institusjonsplanen, tilsynsrapporter og klageavgjørelser fra fylkesmannen og systematiserte erfaringer med tidligere plasseringer ved institusjonen.

Det er et overordnet mål at det skal tilbys rett hjelp til rett tid, jf bvl § 1-1. Det må være samsvar mellom responstiden på kommunens anmodning og barnets situasjon og behov. Hvor raskt Bufetat tilbyr tiltak ved anmodning om planlagte tiltak, må avgjøres ut barnets situasjon, ikke plasseringshjemmel eller om det foreligge samtykke. For at Bufetat skal kunne vurdere om responstiden er forsvarlig, må tidsbruken i sakene registreres og brukes i forbedringsarbeidet.

En forsvarlig saksbehandling innebærer blant annet en skriftliggjøring av alle sentrale vurderinger slik at det fremgår hva som er gjort og begrunnelsen for de valg som er tatt. Muntlige opplysninger av betydning for saken må nedtegnes, jf forvaltningsloven § 11d. Hva som skal nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, men det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak, må alltid nedtegnes. Forsvarlig saksbehandling forutsetter at saken er tilstrekkelig opplyst før beslutning tas. Hvor omfattende og grundig dokumentasjonen skal være i den enkelte sak må vurderes mot andre viktige hensyn, f.eks. hastegraden i situasjonen. Det vil si at kravene til å skriftliggjøre vurderinger er større ved planlagte flyttinger enn i akuttsituasjoner. Dokumentasjonsplikten følger av forsvarlighetskravet, internkontrollplikten, forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.

Krav om internkontroll, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd, innebærer at det finnes adekvate styringsaktiviteter for å sørge for at bistandsplikten blir ivaretatt. Det er ikke gitt egen forskrift for internkontroll i Bufetat. «De styringskrav som fremgår av forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4 annet ledd er så overordnede at de kan forventes å inngå når en virksomhet som Bufetat styrer forsvarlig. Det må legges til grunn at innholdet i internkontrollplikten er ment å være det samme for Bufetats vedkommende som for kommunenes.» (K. Ofstad, R. Skar: Barnevernloven med kommentarer. Oslo, Gyldendal Akademisk, 2015. 6. utg.) Dette følger også av Innst. O. nr. 115 (2004-2005).

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget Om virksomheten

For å finne de beste egnede institusjoner for ungdom som har vist alvorlige atferdsproblemer, har Bufetat etablert et system med målgruppevurdering der det skilles mellom tre målgrupper:

  • Ungdom som har lav risiko for videreutvikling av atferdsvansker
  • Ungdom som har høy risiko for videreutvikling av atferdsvansker
  • Ungdom med vedvarende rusmisbruk.

Institusjoner for ungdom med alvorlige atferdsvansker er gruppert etter målgruppen de har spesialkompetanse om.

NIT er organisatorisk plassert i Region midt. Når NIT mottar en anmodning om institusjonsplass for en ungdom med alvorlige atferdsvansker skal NIT kartlegge barnets behov, gjøre en målgruppevurdering og innstille på tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov. NIT sin innstilling går til inntaksenheten i den regionen som har beslutningsmyndighet i den aktuelle saken.

I praksis er det en løpende dialog med aktuell inntaksenhet frem til tilbud om institusjonsplass.

Siden regionen har beslutningsmyndighet i den enkelte sak er regionen ansvarlig for det tilbud som blir gitt. I henhold til disponeringsskriv fra Bufdir skal Region midt ivareta styring og oppfølging av NIT, og er derved ansvarlig for arbeidet NIT utfører.

I Region midt er NIT organisatorisk plassert i Funksjon 1 inntak, men er likevel underlagt Avdelingsdirektør for Funksjon 4. Det er Regiondirektør for Bufetat region midt som har det faglige ansvaret for arbeidet NIT utfører. NIT har 17 årsverk geografisk plassert på 12 ulike steder. I organisasjonen er det 6 kartleggere og 8 tiltaksvelgere. NIT har fra april hatt en egen avdeling for tiltaksvelgerne med en leder som har det faglige ansvaret. Det er leder for NIT som har det faglige ansvaret for kartleggerne.

Kartlegger gjennomfører målgruppevurdering ved hjelp av YLS/CMI. Dette er et risikovurderingsinstrument som kartlegger risiko for utvikling og opprettholdelse av varige atferdsvansker. Tiltaksvelger innstiller på tiltaksvalg på grunnlag av målgruppevurderingen. Siden Nasjonalt Inntaksteam sitter geografisk spredt og har som målsetting at organisasjonen skal ha lik praksis, er hele organisasjonen samlet i Trondheim hver 14. dag. Da drøfter de blant annet enkeltsaker. Ukene organisasjonen ikke er samlet, gjennomfører organisasjonen videomøter der enkeltsaker kan drøftes.

Beskrivelse av praksis

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

For å finne egnet tiltak, må Bufetat ha kunnskap både om barnets behov og situasjon, og om aktuelle tiltak. Deretter må det gjøres en konkret vurdering av hvorfor dette tiltaket er til dette barnets beste. Fordeler og ulemper ved valg av tiltak må avveies. Hvordan NIT har arbeidet og hvilke vurderinger og avveininger som er gjort må fremkomme av dokumentasjonen i saken.

Kunnskap om barnet og barnets behov

Det foreligger skriftlige rutiner for sentrale arbeidsoppgaver for å sørge for mest mulig lik og riktig praksis. Rutine 01 1 skal sikre at NIT har tilstrekkelig informasjon og dokumentasjon til å definere målgruppetilhørighet og innstille på valg av plasseringssted. Skjemaet oversendes kommunen for utfylling med tilbud om råd og veiledning fra NIT.

I henhold til denne rutinen skal det i tillegg til informasjon for vurdering av målgruppe innhentes informasjon om spesielle forhold og ungdommens syn på plasseringen, samt relevant dokumentasjon. Spesielle forhold er beskrevet som forhold som ikke har betydning for differensiering mellom målgruppene, men som likevel kan ha betydning for valg av plasseringssted og for tilrettelegging av tiltak.

I rutine 02A 2 står det at andre forhold som har betydning for valg av plasseringssted eller for tilrettelegging skal beskrives. Av rutine som gjelder oppgavefordeling i NIT, går det frem at både tiltaksvelger og kartlegger har ansvar for å kontakte kommunen. Det går ikke frem om formålet er å opplyse saken. Det går heller ikke frem hvem som har ansvar for å vurdere om NIT har nok opplysninger om barnet

Av intervju kom det fram at det ikke er klart for alle om det er kartlegger eller tiltaksvelger som har ansvar for å etterspørre mer informasjon når saken ikke er fullstendig opplyst fra kommunen. Noen sier kartlegger har ansvar, andre sier det er tiltaksvelgers ansvar. Andre mener det er kommunen som har ansvar for å opplyse saken fullstendig, og at kartlegger og tiltaksvelger bare skal bruke informasjonen som foreligger.

Kartleggere har ikke en ens oppfatning av hvilken informasjon det er nødvendig å innhente for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Noen har en oppfatning av at det bare er informasjon som er relatert til deres oppgave med å målgruppevurdere som skal innhentes. Enhetsleder sier at organisasjonen kan miste viktig informasjon om barnet som gjelder andre forhold som vil ha betydning for hvilken hjelp barnet skal få på institusjonen, for eksempel relatert til psykisk helse og relasjonelle vansker fordi de har så sterkt søkelys på målgruppevurdering og adferd.

Av de 30 sakene fylkesmannen har gjennomgått er det seks saker som fremstår som lite opplyst fra kommunen. I disse sakene er det ikke dokumentert at ytterligere informasjon er etterspurt fra NIT.

Kunnskap om aktuelle tiltak

Tiltaksvelgerne har ansvar for å ha kunnskap om hver sine institusjoner. Skriftlig rutine som tiltaksvelgerne følger, omhandler hva som er nødvendig kjennskap til institusjoner, og hvordan tiltaksvelger blant annet gjennom sjekkliste for besøk på institusjonene skal sørge for kjennskapen. Tiltaksvelgerne besøker institusjonene etter en oppsatt plan. Tiltaksvelger har oppdatert informasjon om institusjonen for å kunne gjøre en vurdering av om det er riktig å innstille på å flytte barn dit. Oppdatert kunnskap får tiltaksvelgerne både gjennom jevnlige besøk og ved telefonsamtale med leder for å vurdere om et barn kan flytte til institusjonen.

Slik informasjon får de blant annet fra besøkene og ved informasjon om tilsyn, kvalitetsoppfølging og etterfølgende kontroll. Det foreligger en samlet skriftlig oversikt over institusjoner som blir oppdatert fortløpende der denne typen informasjon fremgår.

Vi får opplyst at også erfaringer fra tidligere plasseringer skal brukes som grunnlag for å vurdere om institusjonen er riktig for det enkelte barnet. Det er ikke satt opp kriterier rådgivere skal bruke for disse vurderingene sine, slik at det er klart hvilke hensyn som skal vektes. Det er uklart hvordan erfaringene skal innhentes og brukes, og det blir ikke gjort en analyse av plasseringer. Det er startet et arbeid med resultatmålinger. Det er ikke klart for ansatte om resultatmålinger som gjennomføres etter endt opphold skal brukes for å vurdere nye plasseringer.

Vurderinger og dokumentasjon

I rutine 02B 3 fremgår at NIT har ansvar for å gjøre en faglig vurdering og beslutning om plasseringssted. Det skal gå frem hvorfor tiltaket er egnet til å ivareta barnets behov.

I 21 av 30 saker vi gjennomgikk under tilsynet, kan vi ikke se av begrunnelsen hvorfor tiltaket er riktig for barnet. Det er ikke en vurdering av om tiltaket samsvarer med barnets behov. I 10 av sakene fremstår vurderingene som helt generelle og ikke knyttet opp mot barnet. I noen saker er det gjengitt en beskrivelse av barnet og institusjonen. I mange begrunnelser finner vi formuleringen: Institusjonen har selv vurdert søknaden. På denne bakgrunn har de konkludert med at de kan ta imot x og gi ham et behandlingstilbud. Forhold som antas å ha betydning ved plasseringen, som vold fra foreldre, svært bekymringsfull seksualisert adferd og relasjonsproblematikk er ikke nevnt i vurderingen i enkeltsaker. I en sak beskrives et barn som har en ekstrem utagerende seksuell adferd, og der det er sterk bekymring for barnets forståelse av denne situasjonen. Disse forholdene er ikke nevnt i vurderingene. I fire saker hvor barnet er blitt flyttet langt, kan vi ikke se at det er vurdert hva dette har å si for eksempel når det gjelder muligheter for å ivareta behandlingsrelasjoner. Vi har også eksempler der det er vektlagt fra andre instanser at barnets problemer vil bli forsterket ved flytting langt bort uten at vi kan finne en vurdering av dette i saken. Usikre momenter og forhold som for barnet ikke er helt optimale ved den aktuelle institusjonen kommer ikke frem i avveiningen i sakene.

Det er uklart for flere tiltaksvelgere hvordan de skal synliggjøre vurderinger i sin innstilling.

Eksempler på dette er om usikre momenter og forhold som ikke er optimale ved plasseringen skal gå frem av vurderingene. På bakgrunn av at det i mange saker ikke er gjort en avveining av vesentlige momenter om barnet, er det heller ikke mulig å se hvilken vurdering som er gjort.

Leder eller avdelingsleder leser kartleggernes rapporter og tiltaksvelgernes innstillinger og skal gjennom dette fange opp om arbeidet er forsvarlig. Ledere på ulike nivå gir uttrykk for at faglige vurderinger er for dårlig dokumentert. I intervjuene har de formidlet at vurderingene i sakene ikke er tilstrekkelig individuelle, og at det er mangelfulle vurderinger av relevante momenter i sakene.

Tiltak innen rimelig tid

I 27 av 30 saker er tiltak tilbudt i løpet av fire uker. Det er mulig for leder å følge med på tidsbruk i hver enkelt sak på bakgrunn av medarbeidernes registreringer. NIT har rutiner, som blant annet er ment for å sikre arbeidsflyt i sakene.

Vurdering av barnets synspunkter

I 21 av 30 saker er barnets synspunkt kjent, men likevel ikke vurdert. Som eksempler nevnes et barn med ukritisk rusmisbruk og for øvrig en oppførsel som er voldelig og utagerende og et barn med asbergerdiagnose. Ingen av dem ønsker å flytte langt bort. Når barnets synspunkt mangler i kommunens saksfremstilling, blir det ikke alltid innhentet av NIT.

Det er ulik oppfatning i organisasjonen hva plikten til å sørge for brukermedvirkning er og hva det innebærer for arbeidet til tiltaksvelgerne og kartleggerne. Noen mener at brukermedvirkning er avgrenset til å sørge for at det er klart hva barnet mener om plasseringen. Noen mener at brukermedvirkning er at barnet får bestemme. Andre sier at det bare er kommunen som har ansvar for brukermedvirkning.

Av blant annet Rutine 01 som gjelder innhenting av informasjon, går det frem at det er nødvendig å få informasjon om barnets syn på plasseringen og motivasjon for plassering. Det følger av Rutine 02A at dette også skal beskrives av kartlegger. I Rutine 02B som omhander begrunnelse for valg av plasseringsted fremgår at spesielle behov skal vurders, men herunder er barnets synspunkt ikke nevnt.

Det går ikke klart frem av rutinebeskrivelser hvem som har ansvar for å innhente og vurdere barns synspunkt. I intervju kom det frem at det ikke er klart hvem som har ansvar for å innhente nødvendig informasjon om og fra barnet. Det kom også frem at det ikke er klart for ansatte om tiltaksvelger eller kartlegger har ansvaret for å gjøre en avveining av barnets synspunkt opp mot andre hensyn. Noen tiltaksvelgere er kjent med at de skal vurdere hvilken vekt barnets synspunkt skal ha sammen med de andre momentene i saken. Andre har ikke kjennskap til dette, og legger til grunn at det å sikre brukermedvirkning i deres arbeid er avgrenset til at barnet skal få komme med sitt syn.

Ledere sier at det ikke er tydeliggjort i organisasjonen hvem som har ansvar for å vurdere barnets synspunkt. På ledernivå er oppfatningen at det er tiltaksvelger som skal gjøre en avveining av barnets synspunkt opp mot andre relevante momenter i saken. Ledere mener at vurderingen av barnets synspunkt likevel ikke er tilstrekkelig ivaretatt, og at det heller ikke er godt nok dokumentert.

NIT har utarbeidet risikovurdering og av den går det frem at det er vurdert som en risiko at viktige hensyn ved valg av tiltak ikke blir vektlagt fordi de ikke selv møter ungdommen. Det er ikke iverksatt spesielle tiltak for å kompensere dette, vi har ikke fått oppgitt at tiltaksvelger eller kartlegger skal ha særlig oppmerksomhet mot dette.

Region Midt trekker (i Disponeringsskriv for NIT og Virksomhetsplan) frem som en særlig viktig prioritering at arbeidet med barn og unges medvirkning skal videreutvikles, og at Bufetat skal sikre barns rett til medvirkning. Under tilsynet ble vi orientert om tiltak som skal sikre medvirkning, blant annet overfor barn som bor i akuttinstitusjon.

NIT har et avvikssystem, og det går frem av rutinebeskrivelse hvordan avvik fra skriftlige rutiner skal håndteres. Det er ikke avklart hva ansatte skal regne som avvik innenfor de tema vi har ført tilsyn med. Noen gir uttrykk for at de ikke skal melde om avvik, men at det er leders ansvar å fange opp feil. Noen ansatte kjenner til at de skal melde avvik dersom de ikke følger rutiner for privatkjøp. Det er ikke meldt avvik innenfor tema for tilsynet i 2017.

4 Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I det følgende vurderer vi om NIT sørger for tiltak som er egnet for å ivareta barnets behov. NIT må sikre nødvendig informasjon om barnet og institusjonen. Videre må NIT sørge for at relevante momenter, under dette barnets synspunkt, blir forsvarlig vurdert og at barn får tiltak innen rimelig tid.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Kunnskap om barnet og barnets behov

NIT må ha tilstrekkelig informasjon om barnet. Det må være tydelig for den enkelte ansatte hvilket ansvar de har, og hva det konkret innebærer for deres oppgaver. Rutinene er ikke tydelige med hensyn til hvem som har ansvar for å innhente informasjon, og det er ansatte som ikke kjenner til om det er kartlegger eller tiltaksvelger som har ansvar for å innhente nødvendig informasjon om barnet når saken ikke er godt nok opplyst fra kommunen. Dette innebærer en risiko for at det ikke blir innhentet tilstrekkelig informasjon.

Saksgjennomgangen viser at NIT ikke alltid etterspør opplysninger når saken er dårlig opplyst fra kommunen.

Blant kartleggerne er det ulik oppfatning av om de skal innhente annen informasjon enn den som er relatert til målgruppevurderingen. Det vil være relevant å innhente og vektlegge informasjon som er relevant for målgruppeevaluering ved vurdering av tiltaksvalg. Men også annen informasjon om barnet kan være avgjørende for om barnet får tiltak som er egnet til å ivareta behov. Også informasjon fra barnet selv vil være sentralt i denne sammenheng. Når kartleggere oppfatter sin plikt til å innhente informasjon for snevert, og det er tiltaksvelgere som ikke vet hvem som har ansvar for å opplyse saken, vil dette utgjøre en risiko for at relevant informasjon ikke blir innhentet og derved heller ikke vektlagt ved vurderingen av hvilken institusjon som er egnet til å dekke barnets behov.

I tillegg peker vi på at det er ansatte som mener at det er kommunen som har ansvar for å opplyse saken fullstendig, og at deres oppgave bare er å bruke den informasjonen som foreligger i saken. Dette utgjør en risiko for at saker som er grundig utredet fra kommunen, får en tryggere og bedre behandling enn saker som er dårlig utredet fra kommunens side. Det er kjent at det er forskjell mellom dagens kommuner når det gjelder kvaliteten på arbeidet.

Bufetat bør være opptatt av å «tette hull» slik at barn faktisk får lik hjelp uavhengig av hvilken kommune de kommer fra.

Vi legger etter dette til grunn at NIT ikke har sikret at all nødvendig informasjon om barnet blir brukt som grunnlag for vurderinger av tiltaksvalg.

Kunnskap om aktuelle tiltak

NIT må sørge for nødvendig kunnskap om institusjoner til å velge riktig institusjon for det enkelte barn.

Tiltaksvelgerne må ha tilstrekkelig informasjon om tiltaket. NIT har oppdatert informasjon om situasjonen på institusjonene og den enkelte tiltaksvelger har kjennskap til institusjoner gjennom blant annet å besøke institusjonene. Vi har ikke fått informasjon i intervjuer eller gjennom saksgjennomgangen som gir oss grunn til å si at det er mangler i kunnskapen om de enkelte institusjonene.

Egne og andre tiltaksvelgeres erfaringer fra tidligere opphold skal brukes som grunnlag for å velge institusjon i enkeltsaker. Vi får ikke oppgitt at det er spesielle forhold rådgivere skal vektlegge eller om det er utarbeidet kriterier som grunnlag for denne vurderingen. Vi får heller ikke opplyst at erfaringene på noen måte blir systematisk bearbeidet.

Dersom rådgivers erfaring fra tidligere plasseringer skal vektlegges ved vurdering av om en institusjon er riktig å innstille på i nye saker, bør det være klart for rådgiver hvilke kriterier det er relevant å vektlegge. Når organisasjonen har tatt stilling til at tidligere erfaringer ved plasseringer skal brukes ved valg av institusjon i enkeltsaker, må det være klart for ansatte hva erfaring er i denne sammenheng. Hvis ikke, vil det være en risiko for at det er individuelt og personavhengig hva som vektlegges.

Vi har etter dette ikke grunnlag for å si at ikke NIT sørger for tilstrekkelig kunnskap om institusjonene. Men vi mener at det NIT betegner som erfaringer fra tidligere opphold, kan være for tilfeldig og personavhengig. På denne bakgrunn mener vi at det er risiko for at vesentlige forhold ved institusjoner ikke er kjent og vektlagt av alle.

Vurderinger av egnet tiltak og dokumentasjon

NIT skal sammenholde informasjonen om barnet og institusjonen og gjøre en vurdering av hvilken institusjon som kan ivareta barnets behov. Tiltaksvelger har ansvar for å bruke den foreliggende informasjonen om barnet og ut i fra kunnskapen om institusjoner, vurdere hvilken institusjon som kan ivareta barnets behov.

NIT har rutiner som beskriver tydelig at det gjennom en individuell begrunnelse skal fremgå hvorfor institusjonen er egnet til å ivareta barnets behov, men gjennomgangen av sakene viser at kravet til vurdering og individuell begrunnelse ofte ikke blir fulgt.

De fleste begrunnelsene i sakene vi har gjennomgått inneholder mye beskrivelser av barnet og en del beskrivelser av institusjonen, men det er likevel ikke en vekting av momenter slik at det går tydelig frem hva som har vært avgjørende for valget, og hvilke hensyn som har måttet vike. Når NIT innstiller på at et barn skal bo på en bestemt institusjon fordi institusjonen matcher dette barnets spesielle behov, antar vi at det er momenter som peker i ulike retninger. Det vil trolig være forhold som ikke er optimale, og forhold som må vike på bakgrunn av at andre hensyn er viktigere. Den typen vekting av momenter eller vurderinger, er det vanskelig å lese ut av sakene. I vår gjennomgang av saker, finner vi at sentrale momenter ikke blir vurdert i innstilling på tiltak. Som eksempel nevner vi en sak med sterk bekymring for seksualisert adferd og barnets forståelse av problemet, der dette likevel ikke er nevnt i innstillingen. Det er ikke i samsvar med krav til forsvarlig vurdering når momenter av betydning ikke er vurdert.

I noen saker fremstår det som at begrunnelsen for valg av tiltak er at institusjonen har vurdert søknaden og funnet at de kan gi tilbud. Dette er ikke tilstrekkelig som begrunnelse. Det er NIT som skal innstille og derved vurdere om institusjonen er egnet, dette kan ikke overlates til institusjonen. I flere saker er det ikke dokumentert at det er NIT som har gjort denne vurderingen.

Det er uklart for flere tiltaksvelgere hvordan de skal synliggjøre vurderinger i sin innstilling, dette gjelder vurderinger av barnets synspunkt, men også vurdering av andre momenter i saken.

Når rutiner beskriver at det skal fremgå hvorfor institusjonen er egnet til å ivareta barnets behov, er det nødvendig at ansatte vet hva som ligger i kravet til gjøre vurderinger og å avveie relevante momenter. Det er ikke klart for ansatte hvilke krav rutinene stiller til deres arbeid helt konkret, selv om rutinene er kjent.

Selv om leder eller avdelingsleder leser og skriver under på alle tilsagn i enkeltsaker har de ikke fanget opp manglene i sakene vi har gjennomgått. Det er derfor heller ikke satt inn kompenserende tiltak.

På denne bakgrunn mener vi at NIT ikke sikrer at det blir gjort forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov.

Tiltak innen rimelig tid

NIT må sørge for at barn får tiltak så raskt som saken krever. Gjennom tydelige rutiner og oppfølging av tidsbruk i sakene sørger NIT for å innstille på tiltak så raskt som situasjonen krever. I sakene vi gjennomgikk ble tiltak tilbudt innen rimelig tid. Informasjon vi har fått ved tilsynet tilsier at NIT sørger for tiltak innen rimelig tid.

Vurdering av barnets synspunkt

I det følgende vurderer vi om NIT sikrer at barnets synspunkt blir innhentet og vurdert. Det skal gå tydelig frem av begrunnelsen hvordan barnets synspunkt er vurdert og sammenholdt med sakens øvrige momenter. Ulike forhold kan være viktige for barnet ved valg av institusjon, og det skal fremgå av begrunnelsen hvorfor barnets syn eventuelt ikke kan etterkommes.

I de fleste sakene vi har gjennomgått fremgår barnets synspunkt, enten fordi det er opplyst fra kommunen eller fordi NIT har etterspurt det. Vi kan likevel ikke se hvilken vekt tiltaksvelger legger på barnets syn ved den konkrete vurderingen av om tiltaket er rett for barnet. Det kan være ulike forhold som er viktig for barnet ved valg av institusjon. Dette kan for eksempel være avstand, tidligere kjennskap til institusjonen og om barnet skal tilbake til sitt opprinnelige miljø etter endt opphold. For noen barn kan det være av avgjørende betydning hvilke andre barn som bor på institusjonen for eksempel på bakgrunn av konflikter i ungdomsmiljø som voksne ikke nødvendigvis kjenner til. Og det kan være grunner til at den som innstiller mener at det er vesentlig eller mindre vesentlig å legge vekt på barnets synspunkt i saken. Når det i en sak er gjort grundig rede for hvorfor et barn ønsker å bo nær hjemmet, må det fremgå hvorfor ønsket ikke kan etterkommes. Det er ikke slik at barnet skal bestemme hvor det skal flytte til. Men NIT avgjør om barnets syn skal få avgjørende betydning eller ikke ved valg av institusjon. Dersom barnets syn ikke kan etterkommes, skal det fremgå av begrunnelsen hvorfor ikke.

Det er ikke avklart hvem som har ansvar for å sørge for at barnets synspunkt er innhentet og vurdert. Ansatte i NIT har ikke en felles oppfatning av hvordan barnets rett til medvirkning skal ivaretas og hva som er kravet til NIT når det gjelder dette. Det er videre ansatte som ikke kjenner til at i kravet til å sørge for medvirkning også ligger et ansvar for å gjøre en vurdering av barnets synspunkt ved valg av institusjon. Det er nødvendig at ansatte kjenner til hvordan barnets synspunkt skal sammenholdes med andre momenter. NIT har identifisert at det er en risiko for at viktige hensyn ved valg av tiltak ikke blir vektlagt fordi de ikke møter ungdommen selv. Vi kan likevel ikke se at det er satt inn risikoreduserende tiltak som har ivaretatt dette tilstrekkelig i organisasjonen.

Av skriftlig rutine fremgår det at begrunnelsen skal vise hvorfor institusjonen er egnet til å ivareta barnets behov. Men det går likevel ikke frem at barnets synspunkt skal vurderes. Det er nødvendig at ansatte kjenner til at barnets synspunkt som et avgjørende moment, skal avveies mot andre momenter. Vi mener derfor at de skriftlige rutinene ikke legger til rette for at barnets synspunkt blir vurdert.

Felles for vurderingen av de forgående punktene, er at NIT har tatt stilling til at avvik skal brukes for å forbedre virksomheten. Ansatte kan ikke gi eksempler på hva som er avvik innenfor tema for tilsynet. For at ansatte skal melde om avvik, må det være kjent for dem hva som er forventet at de melder avvik om.

Leder eller avdelingsleder skriver under på alle tilsagn i enkeltsaker og skal på den måten fange opp manglende medvirkning. Ledere har ikke fanget opp manglene i sakene vi har gjennomgått, og har derfor heller ikke satt inn korrigerende tiltak.

Etter en samlet vurdering finner vi at NIT ikke sikrer barns rett til medvirkning i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

5 Tilsynsmyndighetens konklusjon

  1. NIT sikrer ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og heller ikke at det blir gjort forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

    Dette er brudd på barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a, jf. § 1-4 og § 2-3 tredje ledd.2

  2. NIT sikrer ikke barns rett til medvirkning i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

    Dette er brudd på barnevernloven § 4-1, jf. § 2-3 andre ledd bokstav a og § 2-3 tredje ledd.

Med hilsen

Helga Arianson
fylkeslege

Hilde Ordemann
revisjonsleder

 

Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift

1 Skjema for innhenting av informasjon for vurdering av institusjonsplass for ungdom med alvorlige rus- og/eller atferdsvansker

2 Tilbakemelding om målgruppevurdering fra Nasjonalt inntaksteam

3 Tilbakemelding om tiltaksvalg fra NIT

Vedlegg:
Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet i NIT ble sendt 19. april 2017.

Forut for tilsynet har tilsynslaget innhentet erfaringer fra unge som er i barneverninstitusjoner, om deres synspunkter og opplevelse av medvirkning i prosessen med å flytte hjemmefra.

Dette er gjort i forbindelse med fylkesmannens tilsyn med barneverninstitusjonene første halvår 2017, der fylkesmannen som ledd i tilsynet skal samtale med barna. Forut for tilsynet er det også innhentet erfaringer fra barneverntjenestene om Bufetats respons på anmodninger om institusjonstiltak, etter henvendelser siste seks måneder.

Tilsynet med Nasjonalt inntaksteam ble gjennomført 30. og 31. mai 2017, og innledet med et kort informasjonsmøte. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 6. juni 2017. Faktaoppsummering ble sendt NIT 13. juni 2017. Tilbakemelding med korrigering av fakta ble mottatt 3. juli 2017.

Det har videre blitt gjennomført tilsyn i de 5 regionene i Bufetat i løpet av august/september 2017. Disse er blitt gjennomført av regionale tilsynslag og det vil bli utarbeidet egne rapporter etter disse tilsynene.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Overordnet organisasjonskart Bufetat
  • Notat Etablering av NIT 2015
  • Kunnskapsgrunnlaget
  • Differensiering av målgrunner innen ungdommer med rus- og atferdsproblemer som plasseres i institusjon
  • Organisasjonskart per 22.6.2016 region Midt med NIT organisatorisk plassert
  • Virksomhetsplan 2016
  • Ansatte, liste
  • Bemanningsplan
  • Stillingsinnhold for avdelingsleder
  • Disponeringsskriv 2016
  • Disponeringsskriv 2017
  • PP Brukermedvirkning, august 2016
  • Oppgavefordeling i NIT
  • Rutine 1 – Mottak av henvisningsskjema og innhenting av informasjon for vurdering av institusjonsplass
  • NIT – Rutine 01 Skjema for innhenting av informasjon for vurdering av institusjonsplass for ungdom med alvorlig rus- eller atferdsvanser
  • NIT – Rutine 02 Innstilling på tiltak
  • NIT – Rutine 03 Brudd i behandlingsforløp, nytt tiltak
  • NIT – Rutine 04 Skjema for oppdatert informasjon ved endring av institusjonsplassering/brudd i plassering
  • NIT – Rutine 05 Skjema for innhenting av informasjon etter institusjonsopphold for ungdom med alvorlig rus eller atferdsproblematikk
  • 02A Tilbakemelding om målgruppevurdering fra Nasjonalt inntaksteam
  • 02B Tilbakemelding om innstilling på tiltaksvalg fra Nasjonalt inntaksteam
  • 02C Dokumentasjon ved private avtalekjøp fra Nasjonalt inntaksteam
  • 02D Tilbakemelding om resultat av kartlegging fra Nasjonalt inntaksteam
  • 02E Tilbakemelding om risikofaktorer og spesielle hensyn fra Nasjonalt inntaksteam
  • Rutine for tiltaksansvarlig ved tiltaskoppfølging
  • Kompetanseplan 2017
  • Oversikt over fagteam 2017
  • Risikovurdering
  • Årsrapport driftsdata 2016
  • Driftsrapport mars 2017
  • Faglig veileder for bruk av YLS i NIT

I tillegg fikk vi tilsendt og gjennomgikk dokumenter i 30 saker hos NIT, fordelt slik: De 10 siste avsluttede sakene i hver målgruppekategori (rus, høy risiko atferd og lav risiko atferd). Alle de 5 regionene er representert i disse sakene.

Vi ba om tilgang på følgende dokumenter i hver sak:

  • Logg og fremdriftsnotater fra søknaden fra barneverntjenesten til tiltak er tilbudt
  • Barneverntjenestens henvisning med vedlegg
  • Skjema for innhenting av informasjon med vedlegg
  • Tilbakemelding om målgruppevurdering
  • Tilbakemelding om tiltaksvalg
  • Eventuell dokumentasjon ved private kjøp
  • Eventuelle andre dokumenter som viser NIT sitt arbeid med saken

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingIntervjuOppsummerende møte

Kate Iren Hansson

Leder NIT

X

X

Alf Gunnar Sandvik

Tiltaksvelger NIT

X

X

Unni Marie Reianes

Tiltaksvelger NIT

X

X

Marianne Lind

Avdelingsleder NIT

X

X

Kari Stenseng

Tiltaksvelger NIT

 

X

Svein Otto Hansen

Tiltaksvelger NIT

X

X

Turid Hafstad

Kartlegger NIT

 

X

Egil Larsen

Tiltaksvelger NIT

X

X

Marit Gausen

Seniorrådgiver NIT

X

X

Nils Harald Brattgjerd

Funksjonsdirektør, region midt

X

X

Ann Helen Sandal

Kartlegger NIT

X

X

Mariel Hagen

Kartlegger NIT

X

X

Tore Andreassen

Faglig veileder NIT

   

Camilla Nilsen

Kontorfaglig, NIT

 

X

Hege Løchstøer

Kartlegger NIT

 

X

Sissel Fjelnset

Avdelingsdirektør, region midt

 

X

Jonny Berg

Regiondirektør, region midt

X

X

Siri Hoftun

Kartlegger NIT

 

X

Rolf Kaasen

Tiltaksvelger, NIT

 

X

Elisabeth S. Bachmann

Jurist, region midt

 

X

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • Seniorrådgiver Merete Jenssen, FMTR, revisor
  • Seniorrådgiver Heidrun Avdem, FMMR, revisor
  • Seniorrådgiver Ida Kjerschow Harstad, FMHE, revisor
  • Seniorrådgiver Ann Heidi Jebsen, FMBU, revisor
  • Psykolog Espen Walstad, fagrevisor
  • Seniorrådgiver Hilde Ordemann, FMHO, revisjonsleder